sábado, 30 de abril de 2011

La participación irrelevante:una evaluación del gobierno de Lula

 
 
La llegada del PT al gobierno nacional: expectativas
La elección de Lula en 2002 generó expectativas intensas y dispares en la
población en general, en los mercados y en las elites sociales y políticas.
Varios fueron los termómetros que permitieron medir estas expectativas.
En lo que se refiere a la percepción popular, una encuesta de opinión
realizada entre el 19 y el 23 de enero de 2003, inmediatamente después
de la asunción del nuevo presidente, mostraba que el 78,4% de los brasileños
creía que Lula haría un gobierno bueno o excelente, y sólo el 2,2%
esperaba que su gobierno fuera malo o pésimo (CNT/SENSUS, 2003a).
La misma encuesta indicaba además que el 83,6% de los brasileños aprobaba
el desempeño del nuevo presidente—en tanto que el nivel de aprobación
que tres meses antes había obtenido Fernando Henrique Cardoso
era de sólo el 34,7%. La gran popularidad de Lula se mantuvo durante los
algo más de cinco años de mandato transcurridos hasta el momento en
que finalizo la redacción de este texto, con algunas pequeñas caídas en
momentos de crisis que, sin embargo, fueron superadas rápidamente.
En lo que concierne a las expectativas de los mercados, en particular
los financieros, la visión sobre el nuevo gobierno no era alentadora en
absoluto: el riesgo país,1 calculado por el banco JP Morgan Chase, que
permite evaluar la percepción de los mercados sobre la solvencia financiera
de un país, superó los 2.400 puntos en el mes de setiembre, cuando
la victoria del candidato petista se tenía por cierta, y cerró en 1.649 puntos
el 10 de diciembre de 2002, cuando Lula ya había ganado las elecciones
y realizado una serie de declaraciones tranquilizantes. Una semana
después, con la designación del ex presidente del Bank Boston, Henrique
Meirelles, en el cargo de presidente del Banco Central, los mercados financieros
se calmaron un poco (bien poco): el 16 de diciembre de 2002,
el riesgo soberano brasileño retrocedía al nivel todavía muy elevado de
1.382 puntos. Estos índices colocaron a Brasil, durante diciembre de
2002, entre los países con el tercer y quinto índice más bajo de solvencia
en todo el mundo. Otra faceta de la desconfianza de los mercados fue el
desbordamiento (overshooting) del dólar, que llegó a cotizarse cerca de los
R$ 4,00 a fines de 2002. El problema se superó a lo largo del mandato
y el gobierno de Lula obtuvo los mejores índices de riesgo soberano que
registró Brasil; los índices descendieron a niveles inferiores a los 200
puntos antes de la crisis financiera del sector inmobiliario norteamericano,
en 2008, y colocaron al país en una posición mejor que el promedio
de los emergentes. El valor del dólar también reflejó ese cambio:
la moneda norteamericana retrocedió a valores cercanos a los R$ 1,70 a
comienzos de 2008.2
Las expectativas de las elites sociales y políticas tenían más matices.
Por un lado, se esperaba que el PT construyera una amplia coalición de
gobierno que permitiera a Lula llevar adelante su agenda de gobierno en
un contexto signado por obstáculos para la concreción de los proyectos
del Ejecutivo: alta fragmentación parlamentaria, tamaño reducido de
la bancada petista en el Congreso (no más del 18% de las bancas de la
Cámara de Diputados y del Senado) y constitucionalización de diversas
materias que no eran propiamente constitucionales, con lo cual cualquier
gobierno se veía obligado a modificar la Constitución para implementar
muchas de sus políticas públicas (Couto y Arantes, 2004, 2006). Por otro
lado, se notaba una fuerte tendencia del gobierno de Lula a concentrar el
poder en el partido del presidente, ya que se habían designado ministros
petistas en dos tercios de las carteras del gabinete. Tal desproporción
entre el tamaño de la bancada parlamentaria petista y su participación en
los ministerios sugería que el presidente tendría dificultades para concretar
su agenda en el Congreso, lo cual generaría motivos para apelar a la
movilización directa de sus bases sociales como manera de forzar a los
legisladores a aprobar sus proyectos.
El riesgo de la movilización popular contra el Parlamento se puede
explicar de dos maneras lógicamente contradictorias (pero que son empíricamente
compatibles). Por un lado, la estrategia de construcción de
la coalición, concentradora del poder en el PT y excluyente con relación
a los aliados parlamentarios podría convertirse en una causa para el socavamiento
de la coalición situacionista, y podría incentivar al presidente
a apelar a otras fuentes de apoyo. Por otro lado, el carácter excluyente de
la coalición es en sí mismo una consecuencia del ideario petista, favorable
a la participación y movilización populares, que apoya instrumentos no
parlamentarios de deliberación y decisión política, y que defiende la tesis
de que un gobierno popular debería ser hegemonizado por el partido
efectivamente vinculado a las fuerzas populares—el PT. De esta manera,
independientemente del sentido de la causalidad, la participación popular y
la representación parlamentaria se excluirían mutuamente, siempre en forma
conjugada con el refuerzo de la preponderancia del PT en el gobierno.
La atracción petista por las formas participativas de la democracia,
consideradas en el ideario del partido como superiores a las instituciones
representativas, tiene su origen en una serie de fuentes doctrinarias
(Couto, 1995). La primera de ellas es un cierto "marxismo difuso" que
tradicionalmente modeló el ideario de los militantes y líderes del PT, que
atribuye a las instituciones representativas del Estado un carácter inherentemente
clasista (burgués) y, en consecuencia, indeseable. La segunda
fuente es un "comunitarismo ético" de origen cristiano, que rechaza la
política representativa en pro de foros de actuación directos de los ciudadanos;
su concreción sólo sería posible mediante instrumentos participativos
de decisión política que descartaran la supuestamente nefasta intermediación
de los políticos profesionales. La tercera fuente es una mística
de la participación política fundada, más remotamente, en los ideales clásicos
de una "ciudadanía activa", que supone que sólo la participación directa
de los propios interesados en los asuntos públicos haría posible para
los ciudadanos una existencia política realmente emancipada. Por fin,
la cuarta fuente—que en el ideario petista es la más reciente y también
la más agnóstica— es la comprensión de que la instauración de formas
participativas de democracia permite a los ciudadanos controlar mejor a
sus gobernantes, con lo cual se mejora la accountability y se enriquece el
proceso decisorio del gobierno. Sólo en el caso de la última fuente doctrinaria
la participación no aparecería como sustituto, sino como complemento
de las instituciones democráticas de carácter representativo –en
los términos sugeridos por Bobbio (1988), o en los términos de la pregunta
propuesta por Jefferson Goulart (2006: 7):
"¿...es posible que la democracia representativa asimile otros formatos de participación
democrática además del sufragio? La respuesta es normativamente
afirmativa, y el móvil de esta forma de democracia participativa se traduce
en la disminución del espacio que separa deliberantes de deliberadores en el
interregno electoral, mediante nuevos controles".
El apego al participacionismo, surgido de la conjunción de esos ideales
y de la intención de reducir el espacio entre gobernados y decisiones de
gobierno, motivó a diversos gobiernos municipales del PT a instaurar un
instrumento de participación política que se convirtió en un emblema
del "modo petista de gobernar": el Presupuesto Participativo (PP).3 Por
su intermedio, los ciudadanos municipales participaban en plenarias para
discutir la posibilidad de que las demandas locales fueran incluidas en la
ley de presupuesto, con lo cual se modificaría en alguna medida el proyecto
de gastos gubernamentales que el Poder Ejecutivo enviaría al Poder
Legislativo municipal para su tratamiento. Es de destacar que las plenarias
del PP no gozan de poder vinculante en materias presupuestarias,
sino que sólo pueden sugerir modificaciones al proyecto de presupuesto
elaborado por el ejecutivo municipal. Corresponde a los concejales la
última palabra sobre lo que se incluye o no en la ley que finalmente se
apruebe—de tal manera que, al fin y al cabo, es la democracia representativa
la que tiene la última palabra.
Aun así, la existencia de un instrumento de participación popular en
la formulación de proyectos de políticas públicas—en este caso, presupuestarias—
genera por sí sola un medio de presión del ejecutivo sobre el
legislativo, pues el primero tiene la capacidad de reclamar a los parlamentarios
el "respeto" a la voluntad popular manifestada en las plenarias del
PP. Así, el Presupuesto Participativo se constituye no sólo en un espacio
de deliberación por excelencia para los ciudadanos, sino en una herramienta
de presión política que puede ser instrumentada por un sector de
las elites políticas. Contribuye a ello, especialmente, el hecho de que las
plenarias del PP están, en todos los casos, vinculadas al Poder Ejecutivo
municipal—habitualmente al propio gabinete del alcalde—, lo cual las
convierte indirectamente en un elemento de refuerzo del ejecutivo local
ante el Concejo Deliberante y, en particular, ante la oposición al alcalde
en el Poder Legislativo. Esto ayuda a comprender por qué los opositores
a las administraciones petistas han sido siempre tan críticos del PP en sus
localidades. Además, es frecuente escuchar la acusación de la oposición
de que las plenarias del presupuesto participativo son instrumentalizadas
no sólo por parte del ejecutivo, sino también por los militantes petistas
que concurren a ellas en gran número.
Sobre esta crítica, considerada desde una perspectiva más amplia
(comparando el caso del PP en Porto Alegre con otras formas de participación
popular promovidas por gobiernos de izquierda), también se
manifiesta Céli Pinto (2004:102-3):
"Retomando la cuestión de la relación entre participación y representación
a la luz de las cuatro experiencias presentadas, parece existir
una característica común a pesar de la inmensa diversidad entre ellas: en
todas, el principio de democracia participativa aparece como un antídoto
contra la democracia representativa. En ninguno de los casos la participación
refuerza la representación ni busca mejorar su calidad; al contrario,
procura aislarla o reducir su poder y se caracteriza como un polo de toma
de decisiones y de iniciativa política independiente, que presiona "desde
afuera". (...) La situación de Kerala y de Porto Alegre comparte con los
otros casos la misma tensión con relación a los principios de la representación
pero, al contrario de ellos, está permeada de una voluntad partidaria
clara. De todas maneras, en ambos casos las relaciones establecidas
entre el gobierno, y en consecuencia entre los partidos de izquierda, la
sociedad civil organizada y el poder ejecutivo limitan al poder legislativo,
que es el espacio por excelencia de la representación".
Existía, por lo tanto, una serie de razones (y de temores) de que la
llegada del PT al gobierno del país acarrease la creación, también en
el plano federal, de mecanismos participativos que pudieran reforzar el
poder del ejecutivo, en un escenario que le resultaba poco favorable de
antemano. Las razones para ello no se fundaban sólo en el discurso participacionista
del PT, sino en sus prácticas políticas concretas en aquellos
lugares en los que había gobernado. Buena parte de los temores sobre
el PT en el gobierno, en particular los del mercado financiero, eran injustificados
si se tenían en cuenta las experiencias concretas del partido
en el poder. Los gobiernos estaduales y, sobre todo, las municipalidades
petistas, tenían un historial de buena gestión financiera, de manera que
era poco probable que el partido cometiera algún tipo de imprudencia
en su administración nacional. En otras palabras, para prever lo que sería
probablemente el gobierno petista en el plano nacional, bastaba con observar
lo que había sucedido en los niveles municipal y estadual. Sin embargo,
este presupuesto analítico sugiere que si las prácticas del gobierno
municipal se replicaran de alguna manera en el plano federal, lo que es
verdadero para la gestión financiera también debería serlo para la gestión
política, de manera que la experiencia del Presupuesto Participativo también
tendería a repetirse.
No obstante, existe en la transición entre los diversos niveles de gobierno
una diferencia crucial, con implicaciones mucho más graves para
la instauración de prácticas participativas que de prácticas financieras. Se
trata de la cuestión clásica del tamaño de la unidad política, tanto en lo
que hace a la cantidad de las personas involucradas como al territorio. La
instauración de prácticas participativas en las que los ciudadanos tengan
actividad directa es mucho más sencilla y viable en un municipio que en
el nivel federal. Esto ya se había comprobado en otros dos casos: en los
gobiernos estaduales del partido, en los que a pesar de haberse procurado
implementar el PP éste no se pudo llevar a la práctica, y en los municipios
de mayor dimensión, como la ciudad de San Pablo, con sus casi 11 millones
de habitantes, en la cual el presupuesto participativo nunca logró
convertirse en algo más que un remedo de lo sucedido en Porto Alegre.
Por lo tanto, si incluso en experiencias anteriores de gobiernos del PT la
instauración de prácticas participativas no siempre resultó exitosa, sobre
todo en la medida en que el tamaño de la unidad política aumentaba,
¿qué se podría esperar del gobierno federal?


La participación en el nivel federal: los consejos
En virtud de la legislación vigente antes de la llegada del PT al poder en
el plano nacional, ya existían en ese nivel de gobierno los consejos sectoriales.
Dichos órganos tienen carácter meramente asesor de los ministerios
a los cuales están vinculados, y no es obligatorio que sus decisiones
sean acatadas en la definición de las políticas públicas. Un caso emblemático
es el del Consejo Nacional de Salud (CNS). Este órgano actúa en
el ámbito del Ministerio de Salud (está conformado principalmente por
representantes del sector), pero sus decisiones sobre políticas públicas no
tienen carácter vinculante.
Existe un episodio ejemplar en este sentido: en 2005 (transcurre por
lo tanto el tercer año del mandato de Lula), los consejeros instaron al
Ministerio de Salud a no continuar transfiriendo recursos públicos a entidades
que prestaban servicios de salud a la población pero no eran organismos
estatales—como las denominadas Organizaciones Sociales de
Salud (OSS). El objetivo de este cese de las transferencias era garantizar
que las partidas presupuestarias se destinaran exclusivamente a entidades
en las que trabajaran empleados públicos, para combatir lo que se denominaba
la "tercerización" de servicios. El Ministerio de Salud directamente
ignoró esta decisión del CNS y continuó realizando las transferencias
destinadas a esas entidades, de manera que las mantuvo como parte
integrante del Sistema Único de Salud (SUS) brasileño. Como relata un
periódico afín a la posición del Consejo:
"En marzo de 2005, los consejeros condenaron la tercerización de la gerencia
y de la gestión de los servicios y del personal del sector de la salud, así
como la administración gerenciada de acciones y servicios, como por ejemplo
las Organizaciones Sociales (OS), las Organizaciones de la Sociedad
Civil de Interés Público (OSCIP) u otros mecanismos con idéntico objetivo.
Y establecieron un plazo de 12 meses para que los organismos de gestión
del SUS adoptaran medidas para cumplir la decisión—lo cual no sucedió"
(Domínguez, 2007).
Los diversos consejos que actúan en el ámbito federal al estilo del CNS
son organismos destinados a dar la palabra a los representantes de determinados
grupos de interés. Es también el caso del Consejo Nacional de Educación
(CNE) o del Consejo Nacional de Asistencia Social (CNAS), vinculados a
sus respectivos ministerios. Aunque cuenten con la participación de miembros
del sector en el que actúan, estos consejos no tienen la capacidad de influir
decisivamente en el establecimiento de las políticas públicas que adopten
los organismos a los que están vinculados. Si el ministro de la cartera
está dispuesto a seguir una orientación política distinta de la preconizada
por los Consejos, prevalecerá aquella política. La composición misma de los
consejos obedece, en alguna medida, a las preferencias del Ejecutivo, pues
los miembros—designados por las entidades del sector afectado— deben ser
refrendados por el presidente de la República. Al depender de la orientación
política del ministro, principal responsable de la selección de candidatos, el
consejo tenderá a adoptar un perfil determinado.
El caso de confrontación entre el CNS y la orientación política seguida
por el Ministerio de Salud resulta ilustrativo en este sentido. Desde
el inicio del mandato de Lula y durante tres años y medio, fue ministro
de Salud el médico pernambucano Humberto Costa, importante líder
petista de ese estado, fuertemente vinculado a las corporaciones del sector
de la salud—fue presidente de la Asociación Pernambucana de Médicos
y Director del Sindicato de Médicos de Pernambuco. De allí que la composición
del Consejo Nacional de Salud estuviera marcada por la fuerte
presencia de líderes vinculados a los intereses corporativos del sector y
a otros segmentos del campo de la izquierda, contrarios a la política supuestamente
"neoliberal" de concesionar servicios públicos a entidades
no estatales. Como el gobierno de Lula optó por no modificar una serie
de políticas públicas que se consideraban "neoliberales", entre ellas la
relativa a la concesión de los servicios sociales, el conflicto hizo eclosión
aun cuando la cartera estaba en manos de un ministro por cuyo filtro
habían pasado los nombramientos para el Consejo. El problema volvió
a manifestarse más tarde, durante el segundo mandato de Lula, cuando
la 13ª Conferencia Nacional de Salud (foro participativo ampliado del
sector) condenó nuevamente el destino de las partidas presupuestarias a
entidades de salud no estatales, condena que nuevamente fue ignorada
por el Ministerio de Salud, en ese momento ya en manos de José Gomes
Temporão, del PMDB. En esa ocasión, los representantes de la conferencia
amenazaron con recurrir a la justicia para exigir el cumplimiento de
sus decisiones, lo cual señalaría la judicialización de la cuestión.
La posibilidad de judicialización está reforzada por el interés del
Ministerio Público (MP) en intervenir en acciones relativas al asunto.
Como ya demostró Rogério Arantes (2002), el MP ha desarrollado una
gran actividad política y ha sido el detonador de litigios relacionados más
con las preferencias políticas personales de los fiscales que con la defensa
de la legalidad en sí. Es lo que sucedió en el caso de San Pablo, según
relata Domínguez (2007):
"…el Ministerio Público Federal resolvió, en mayo de 2006, el fin de las
Organizaciones Sociales de Salud (OSS) en la ciudad de San Pablo, tomando
como base la decisión del concejo deliberante municipal, pero la alcaldía
recurrió esa decisión. ´Los Estados y los Municipios alegan autonomía
administrativa para no respetar la decisión del consejo´, añadió la secretaria
ejecutiva del CNS, Eliane Cruz. 'Esta es una disputa política que debemos
debatir en la 13ª [Conferencia Nacional de Salud]. Sérgio [Ricardo Góis,
consejero representante de la Confederación Nacional de Comercio] destacó
que los consejeros deben armarse judicialmente para un combate de igual a
igual con los gestores".
Un aspecto curioso de esta historia es que la disputa acerca del verdadero
poder de decisión del Consejo Nacional de Salud genera divisiones
aún dentro del propio gobierno. Si bien en 2007 el Ministerio de Salud
ya estaba en manos de José Gomes Temporão, defensor de la asignación
de recursos a las entidades no estatales, su posición era combatida
abiertamente dentro del propio organismo que dirigía por el secretario
de Gestión Estratégica y Participativa del Ministerio de Salud4, Antônio
Alves de Sousa. Siguiendo con el relato de Domínguez (2007):
"El peligro, afirmó Antônio Alves, es que el CNS pierda credibilidad
ante la opinión pública porque sus resoluciones no son acatadas. 'Nosotros
podemos resolver que la Unión no continúe transfiriendo recursos a hospitales
cuya gestión fue tercerizada, pero necesitamos exigir la aplicación
de esa resolución´, manifestó. Mientras tanto, la tercerización avanza—
como señaló Lígia [Bahía, del Centro Brasileño de Estudios de Salud],
citando el ejemplo de Río de Janeiro, cuyo gobernador, Sérgio Cabral,
anunció la creación de una fundación para contratar profesionales de la
salud. 'Y atención, que él representa la nueva política,' comentó".
El contraste entre las posiciones del ministro y las de su subordinado
queda claro si consideramos que Temporão actúa como ardiente defensor
de la concesión de los servicios de salud a favor de entidades privadas.
El ministro fue, dentro del ejecutivo, uno de los articuladores de la presentación
al Congreso Nacional de un proyecto de ley para regular de
manera más estructurada esa política de modificación de las relaciones
entre el Estado y los prestadores de servicios. Se trata del proyecto de ley
que crea la figura de las Fundaciones Estatales de Derecho Privado—una
modalidad similar a la de las Organizaciones Sociales (OS), ya existentes
en varios estados, o a la contratación de los hospitales universitarios
adoptada en el estado de San Pablo.
En una entrevista concedida al diario O Estado de S. Paulo (11/06/2007),
el ministro Temporão defendió de la siguiente manera el proyecto sobre
las Fundaciones Estatales de Derecho Privado:
"Es un modelo moderno de gestión dentro del Estado. Una propuesta seria
que puede significar un nuevo paradigma en la administración pública. No
hay amenaza de privatización, las contrataciones continuarán haciéndose
por concurso público. Pero cuando los hospitales trabajen con un régimen
de contrataciones se profesionalizará la gestión. Los hospitales tendrán un
presupuesto y metas que cumplir. Y los empleados trabajarán al amparo del
régimen de la CLT5 (…) Recurrir a las jergas que hablan de 'privatización
de la salud' empobrece el debate. Y resulta gracioso que se nos acuse de privatización,
puesto que queremos exactamente lo contrario. Hoy en día, muchos
hospitales públicos no atienden al interés público porque están privatizados
por los intereses corporativos. ¿O los médicos trabajan pensando si el hospital
va a lograr las metas? ¿Si la población está o no satisfecha?"
Esta clase de disputa refleja no sólo posturas contradictorias dentro
del gobierno de Lula, sino una disputa dentro de la coalición de gobierno.
El ministro es del PMDB y defiende abiertamente una política, en tanto
que su subordinado, vinculado al PT, se opone a ella.6 La divergencia se
origina en dos causas distintas. Una es la cuestión doctrinaria, relacionada
con la naturaleza de la política pública: la posición contraria o favorable
tanto a la concesión de servicios sociales a favor de entidades privadas
como al cambio en la forma de contratación de los servicios. La otra
cuestión se refiere a un problema de autoridad política—quién es el que
manda al final de cuentas: ¿es el Consejo, que contempla la participación
principalmente de representantes de una corporación vinculada al servicio
público, o es el ministro, designado por el presidente de la República
y que decide presentar un proyecto de ley para su tratamiento parlamentario?
Es este segundo aspecto el que me interesa en este momento.
La disputa por la autoridad política es importante porque representa
la confrontación entre dos formas distintas de democracia. Por un lado,
la democracia representativa, encarnada por los políticos electos (en el
ejecutivo o en el Parlamento) y por aquellos que están bajo su comando
directo—como los ministros de Estado. Por otro lado, la democracia
participativa o, por lo menos, supuestamente participativa—como los
Consejos o las Conferencias. El uso del "supuestamente" se debe a que
los militantes que actúan en esos organismos son representantes de determinados
intereses y obtienen su calidad de consejeros por haber sido designados
por alguna entidad—sea corporativa del sector o no. El Consejo
Nacional de Salud, por ejemplo, cuenta con representantes de entidades
tan disímiles como la Federación Nacional de Médicos, la Liga Brasileña
de Lesbianas y la Confederación Espiritista Panamericana. No es correcto,
por lo tanto, afirmar que el CNS es un órgano meramente corporativo,
si bien se puede aseverar que sus posiciones políticas tienen un
sesgo predominante, a la izquierda del espectro ideológico, que determina
el tenor de sus decisiones. Eventualmente, esto podría no suceder
en otros consejos, particularmente en gobiernos que no fueran ellos también
de izquierda—lo cual modificaría los resultados de la participación
en cada caso en lo que respecta a la formulación de políticas públicas.


Una novedad en el gobierno de Lula: el CDES
El ideario participacionista del PT tiende a favorecer que, en un gobierno
del partido, exista mayor afinidad entre quienes desempeñan cargos
en el Ejecutivo y los líderes de entidades que integran los consejos
y otros foros similares. La propia creación de una Secretaría de Gestión
Participativa en el Ministerio de Salud confirma esta tendencia. Sin embargo,
no puede decirse que medidas de esta clase constituyan grandes
novedades: en realidad, por sobre todas las cosas, crean nuevos cargos.
Desde este punto de vista, aparece solamente una innovación potencialmente
significativa: el Consejo Nacional de Desarrollo Económico y
Social (CDES).7
Se trata de un organismo cuyo propósito principal es permitir que las
propuestas de políticas públicas de interés del gobierno sean objeto de un
proceso de concertación social antes de su envío al Congreso Nacional.
El CDES fue creado con gran pompa y circunstancia apenas iniciado el
primer mandato de Lula, y se designó para dirigirlo al ex intendente de
Porto Alegre, Tarso Genro, con cargo de Secretario Ejecutivo y rango
de ministro de Estado. Esa designación no fue casual, ya que Genro
se había destacado como defensor teórico y práctico del Presupuesto
Participativo, y ese instrumento había cobrado especial fuerza durante
su gestión al frente de la intendencia de la capital gaúcha. Así, sería de esperar
que aportase al funcionamiento del organismo su know-how como
promotor de mecanismos participativos de la democracia.
Sin embargo, como no sería posible reproducir a nivel nacional las
experiencias municipales de participación, el nuevo organismo asumió
características similares a las de un dispositivo institucional neocorporativo,
en lugar de constituirse en una instancia de participación popular
propiamente dicha. En los términos de Doctor (2007: 139-40):
"Claramente, la participación ciudadana amplia era una opción menos factible
en el nivel nacional, lo cual hacía atractiva a la solución neocorporativista.
En algún sentido, entonces, el gobierno del PT creó el CDES para negociar
con diversos actores sociales e incorporar sus aportes en la formulación de
políticas reformistas con el ánimo de hacer de la sociedad civil la 'propietaria'
de estas políticas. De tal manera, las funciones primordiales del consejo fueron
crear un entorno abierto para debatir cuestiones nacionales, profundizar
el diálogo entre las autoridades públicas y la sociedad, orientar y apoyar la
agenda de políticas del gobierno, negociar compensaciones y presentar soluciones
después de consultar los diversos intereses societarios y consolidar la
gobernabilidad democrática".
El CDES, sin embargo, tenía profundas diferencias tanto con relación
al Presupuesto Participativo como a los demás consejos de nivel federal.
No se trataba de un organismo en el que pudiera participar cualquier
ciudadano, como en el caso del PP. Además de los participantes que
son miembros del gobierno, doce en total, lo integrarían otros ochenta
y dos ciudadanos (después noventa), designados por el presidente de la
República de acuerdo con sus propios criterios, con mandato de dos
años. Tampoco se trataba de un consejo de tipo sectorial, similar a los
otros que ya existían. En primer lugar, debido a que tenía un alcance más
amplio, orientado a resolver cuestiones relacionadas con diversos sectores.
También porque sus miembros no tenían vínculos más específicos
con una u otra área de la actividad gubernamental: podían ser designados
por el presidente de la República en forma discrecional. Y eso fue exactamente
lo que sucedió.
Lula sorprendió al designar para integrar el Consejo a 41 empresarios,
o sea, exactamente la mitad de sus integrantes. Esta decisión hizo que
desde el comienzo el organismo fuera poco propicio para constituirse en
un espacio de concertación entre capital y trabajo, similar al que encarnaron
los foros de debate neocorporativo existentes en países europeos.
Tanto fue así que inmediatamente se produjo la reacción de los sindicalistas,
quienes el segundo día de funcionamiento del CDES pidieron al
presidente que redujera sus facultades.8 Sus reclamos fueron atendidos
y la reducción se produjo eliminando la posibilidad de que el Consejo
adoptara decisiones por el voto de la mayoría de sus miembros –algo
comprensible, pues su composición interna no reflejaba ni un equilibrio
entre diferentes segmentos de la sociedad ni la distribución de dichos
segmentos en la población. En reemplazo de la voluntad de la mayoría,
el CDES pasó a adoptar decisiones de manera consensuada, si bien las
posiciones divergentes podían ser elevadas a consideración del presidente
de la República, quien actuaría como árbitro y adoptaría la postura que
le pareciera más adecuada. A partir de allí –en el mismo momento de su
nacimiento— el CDES asumió definitivamente su carácter de organismo
meramente consultivo de la Presidencia de la República, vaciando gran
parte del significado político que todavía pudiera tener la participación.
Este vaciamiento político precoz del CDES resulta sorprendente en alguna
medida, pues fue provocado precisamente por un reclamo de quienes
componen la base social originaria del presidente Lula, los que en
principio tenderían a simpatizar con la adopción de mecanismos neocorporativos
de decisión sobre las políticas públicas. En este sentido, tanto los
líderes del PT como los de la organización sindical vinculada al partido,
la CUT, siempre habían simpatizado con una experiencia anterior de
dispositivo neocorporativo adoptado en Brasil, las Cámaras Sectoriales
de la Industria Automotriz. Todavía durante el gobierno de Collor de
Mello, dichas instancias se mostraron eficaces para definir una política
de coordinación entre salarios, precios e impuestos, y permitieron en esa
época que la producción de ese sector retornase al crecimiento (Arbix,
1996). Iniciado el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, se abolió
esa experiencia, a pesar de las protestas de sus primeros impulsores.
Sería erróneo, no obstante, atribuir a la reticencia de los sindicalistas
la principal causa del vaciamiento del CDES, pues sus recelos se debieron,
en realidad, a la composición del Consejo definida por el presidente.
En el inicio de su primer mandato, Lula todavía enfrentaba un proceso
de confidence building ante el mercado con el fin de procurar extinguir
la inmensa desconfianza que abrigaba el empresariado con respecto al
PT -tal como señalé al comienzo de este texto, los recelos del mercado
eran tan grandes que provocaron una explosión del riesgo país y la sobrevaluación
del dólar. En ese escenario, el éxito económico del gobierno
pasaría necesariamente por una estabilización de las expectativas
de corto plazo que permitiera una conducción ordenada de la política
económica. En otras palabras, era preciso cortejar a los mercados, y una
manera de hacerlo fue impulsar la designación de una gran cantidad de
empresarios para integrar un organismo que había sido presentado por el
gobierno como uno de sus principales instrumentos de formulación de
políticas y encarnaba la idea-mito petista de impulsar foros participativos
de decisión política. Irónicamente, con esta acción el gobierno también
impulso, ya de entrada, el vaciamiento del foro.
Por lo tanto, sobre esta base se puede afirmar que eran ingenuos los
análisis que identificaban al CDES como una auténtica innovación institucional
y un espacio por excelencia de promoción de la democracia
deliberativa, como lo hacía, por ejemplo, Sônia Fleury (2003:6-8):
"El Consejo de Desarrollo Económico y Social creado en el gobierno de Lula
pretende retomar el diseño de la relación Estado y sociedad inaugurado con la
Constitución Federal de 1988, para generar un nuevo espacio institucionalizado
y plural en el que puedan encontrarse diferentes actores políticos y el
gobierno y crear un proceso de concertación y una posibilidad real de gobernabilidad.
A diferencia de las experiencias anteriores, este no es un Consejo
sectorial ni una experiencia de gestión local. Se trata, por primera vez en la
historia brasileña, de la existencia de un organismo consultivo nacional, que
tiene la misión de discutir tanto las políticas específicas como los fundamentos
del desarrollo económico y social. Su composición también es original, ya que
difiere del formato marcadamente corporativo de los Consejos europeos, en
correspondencia con el tejido y la estructura social existentes en Brasil. (...)
En la breve experiencia del CDES podemos encontrar todos estos puntos
que definen un modelo de democracia deliberativa. Es una experiencia profundamente
innovadora en una sociedad que se caracteriza por el predominio
de una cultura elitista y de prácticas autoritarias. (...) En ese espacio, todos
son iguales y deben defender su punto de vista con argumentos razonables.
Seguramente, los consensos que se generen, aunque no sean muchos, poseerán
una mayor densidad política y podrán generar políticas sustentables".
Para que el CDES tuviera de hecho el éxito imaginado por la autora,
sería necesario en primer lugar que tuviera poder. De poco vale
el debate si el foro deliberativo no posee la capacidad de transformar
las decisiones resultantes en políticas de gobierno. Se convierte en un
mero espacio para el ejercicio intelectual de la argumentación política.
Una evidencia de este problema aparece en la investigación realizada
por Romerio Kunrath (2007: 592-4) en 2005 entre los consejeros del
organismo. Les preguntó cómo evaluaban la influencia del CDES sobre
el accionar del gobierno, y el 48% consideró que fue pequeña o inexistente,
en tanto el 45,7% creía que fue mediana. Sólo el 2,2% de los integrantes
del Consejo consideró que la influencia del organismo había
sido importante. Igualmente reveladora fue la reacción de los consejeros
ante una pregunta que les solicitaba que indicaran las áreas específicas de
actuación gubernamental en las que el CDES hubiese tenido algún grado
de influencia. En ese caso, casi el 20% de los entrevistados no respondió
a la pregunta, en tanto que el 15% respondió o que no existía ninguna
influencia efectiva o que no era posible identificarla.
El problema fue detectado de manera más realista y crítica por
Francisco de Oliveira (2006: 32-3):
"El desequilibrio de las 'representaciones' es evidente; todos los miembros
son elegidos y designados por el presidente de la República, por indicación del
Ministro en Jefe del Consejo, que usando la misma facultad puede pedirles
la renuncia. Pareciera no existir una designación por parte de los sectores
'representados', lo cual, desde luego, vicia la formación e independencia del
Consejo. El CDES fue presentado como el lugar de la concertación, de la
formación del consenso, o del 'nuevo contrato social', según expresiones del
ministro Tarso Genro: no tiene funciones deliberativas, sino sólo de discusión
y sugerencia al gobierno. (...) A los pocos meses de existencia, el CDES se
extinguió de inmediato y tal vez no vuelva a tener ninguna importancia en
el gobierno de Lula".
Las causas del vaciamiento de poder del CDES, sin embargo, no se
pueden atribuir únicamente a la forma en que el gobierno orientó su
construcción. Si existen razones inmanentes a la propia formación del
Consejo que explican su fracaso, existen también causas relacionadas con
el sistema político brasileño considerado en forma más amplia. No resultaría
suficiente para otorgar peso a las decisiones del CDES que el
gobierno las incorporase en sus proyectos, pues éstos deben ser girados al
Congreso Nacional, donde serían objeto de amplias negociaciones antes
de que pudieran transformarse en políticas públicas efectivas. El sistema
político brasileño se caracteriza por ser un "presidencialismo de coalición",
en los términos acuñados por Sérgio Abranches (1988), que des-
pués se constituyeron en puntos pacíficos de la literatura. De tal manera,
el presidente que no logre construir una coalición de gobierno suficiente
para aprobar las políticas tendrá muchas dificultades para poner en práctica
su agenda. La necesidad de formar coaliciones se debe a que Brasil
tiene un sistema multipartidario particularmente fraccionado, que hace
muy improbable que el partido del presidente disponga de una mayoría
para tomar decisiones en forma aislada. A esto debe agregarse que la
Constitución de 1988 elevó a la condición de norma constitucional muchas
materias que son, en realidad, políticas públicas comunes, lo cual
exige a los gobiernos modificar la Constitución para poder implementar
una parte significativa de sus agendas. Y para ello no es suficiente con
disponer de la mayoría absoluta en ambas cámaras del Congreso: es preciso
contar con el 60% de los votos de los diputados y senadores (Couto
Arantes, 2004; 2006).
Desde la elecciones de 2002, el partido del presidente de la República
obtuvo una cantidad de bancas que lo ubicó a mucha distancia de la
mayoría absoluta y a mayor distancia todavía del quórum requerido para
enmendar la Constitución—especialmente en el Senado, donde la oposición
tuvo más fuerza durante ambos mandatos. Por este motivo, Lula
debió construir una coalición amplia, contando desde el inicio con el
apoyo de doce partidos, a nueve de los cuales otorgó puestos ministeriales.
La coalición formal excluyó desde el comienzo al PMDB, que
sólo obtuvo cargos en el ejecutivo después de la primera reforma ministerial
en el gobierno de Lula, a comienzos de 2004. Por otra parte, el
Presidente contabilizó también algunas pérdidas, como el retiro del PDT
y del PPS del gobierno, contrariados en parte por la gestión macroeconómica,
pero principalmente por el poco espacio dado en el Ejecutivo a
algunos de sus principales líderes.9
La siguiente tabla muestra la distribución de las bancas en la Cámara
de Diputados y en el Senado en mayo de 2003, después de haberse realizado
muchos de los cambios de partido que suelen ocurrir en Brasil en
todas las legislaturas.
Si bien únicamente el PFL, el PSDB y el PRONA eran desde el comienzo
partidos abiertamente opositores al gobierno de Lula, éste no
podía confiar en la totalidad de los votos de las restantes agrupaciones. El
PMDB, como siempre, aparecía muy dividido, y también se podían percibir
desde el principio disidencias significativas en el PPS y en el PDT.
Finalmente, algunas de las primeras propuestas de políticas realizadas por
el gobierno—y consideradas por el CDES— provocaron heridas aún en
los partidos más fieles de la base aliada—el propio PT y el PCdoB. La
más importantes de estas políticas fue la reforma previsional, que quitaba
importantes privilegios a los empleados públicos. La relación orgánica de
sectores del PT y del PCdoB con el empleo público llevó a algunos de
los miembros de esos partidos a romper con el gobierno y con el propio
PT, lo cual dio origen a una pequeña agrupación disidente, el PSOL.
De tal manera, sólo a duras penas el gobierno de Lula logró construir
en la Cámara de Diputados una coalición que le garantizarse el quórum
constitucional (incluso permitiéndole tramitar la reforma previsional),
mientras que en el Senado fue indispensable el apoyo puntual que recibió
de muchos legisladores del PSDB y del PFL para que la agenda pudiera
avanzar.
Queda de manifiesto, por lo tanto, que la negociación en el Congreso
no sólo resultaba indispensable sino que se caracterizaba por su inmensa
complejidad. Por eso, aún cuando algunos proyectos llegasen a
la Legislatura con el respaldo de una discusión previa en el Consejo de
Desarrollo Económico y Social, era necesario volver a debatir su contenido
–muchas veces de manera exhaustiva— antes de que se pudiera llevar
a cabo el debate parlamentario efectivo. Se corría el riesgo de invertir
mucho tiempo y energía en tratativas al interior del CDES para luego
tener que rehacer nuevamente el camino—y eventualmente descartar
lo que se había resuelto en el Consejo— a fin de lograr la aprobación
legislativa. Curiosamente, el interés inicial del gobierno era anticipar algunos
de los conflictos que podrían emerger en el Congreso mediante
la negociación previa en el organismo participativo y reducir el grado de
fricción política en la arena parlamentaria. Esta estrategia podría resultar
correcta para algunos casos, pero difícilmente para todos. En primer
lugar, porque no necesariamente las divergencias superadas por medio
de la búsqueda del consenso en el CDES encontrarían en el legislativo
condiciones similares para su resolución; en segundo lugar, porque los
sectores que se podrían ver perjudicados por determinadas posiciones del
CDES contarían con el Congreso como instancia de recurso y reiniciarían
la lucha.
Los casos de la reforma previsional para empleados públicos y del sistema
tributario resultan ejemplares en este sentido. El diseño inicial de
ambos fue realizado en el ámbito del CDES y posteriormente se los
elevó junto con el ejecutivo al Congreso, en un acontecimiento revestido
de gran pompa y circunstancia: el presidente fue caminando, en
compañía de casi todos los gobernadores, desde el Palacio del Planalto
hasta el Congreso Nacional para entregar personalmente el proyecto
a los presidentes de ambas cámaras legislativas. Tanto el ejecutivo federal
como los gobiernos estaduales tenían interés en la aprobación de
las reformas—especialmente de la previsional, que permitiría reducir
los gastos de jubilación de los empleados. Luego de prolongados y penosos
debates, ambos proyectos resultaron aprobados y se publicaron
el último día de 2003. Resulta necesario destacar, sin embargo, que
sólo la reforma previsional fue aprobada de manera de contemplar más
sustancialmente las pretensiones del ejecutivo. La reforma tributaria
aprobada quedó muy lejos de impulsar un cambio más significativo en
la estructura del sistema tributario brasileño. Aún así, estos dos proyectos
se perfilan como aquellos en cuya formulación los miembros del
CDES reconocen haber tenido mayor capacidad de influir sobre el proceso:
30,4% en el caso del previsional y 21,7% en el caso del tributario
(Kunrath, 2007: 594).
Recurriendo a la conocida metáfora del vaso medio lleno o medio
vacío, podríamos observar que por lo menos el 70% de los consejeros no
consideran haber influido sobre la decisión relativa a dichas políticas. La
razón de que ello sea así es que las disputas políticas trabadas en el interior
del Congreso Nacional y entre el ejecutivo y el legislativo adquirieron
mayor importancia para el proceso gubernamental que cualquier sugerencia
que hipotéticamente pudiera haber formulado el CDES. Y si ni
siquiera los miembros de ese Consejo consideran que su actuación marcó
alguna diferencia en las decisiones gubernamentales, ¿qué se puede esperar
de las demás elites políticas?


Conclusión: la irrelevancia de la participación
El caso del Consejo de Desarrollo Económico y Social revela que, a pesar
de la importancia normativa que ha recibido la idea de la participación
política de parte de la teoría democrática y de estudios de caso, es muy
reducido el alcance político efectivo de algunas de las formas mediante
las cuales se concreta la participación. Y, como se señaló en el presente
trabajo, no sólo el CDES arroja resultados muy tímidos (si es que los
tiene en absoluto) sino también otros organismos más institucionalizados,
como el Consejo Nacional de Salud. En los momentos en que se
instala un conflicto decisivo, cuando es preciso adoptar una decisión y la
verdadera autoridad política está llamada a manifestarse, son las instancias
de la democracia representativa con sus formas más tradicionales y
universalistas las que prevalecen.
Esto sucede, en primer lugar, porque son esas las instancias que normalmente
gozan de la autoridad legal o constitucional para decidir en
última instancia. Por lo tanto, para que los foros participativos lograran
efectividad, sería necesario transferirles poder real otorgándoles legal
(o constitucionalmente) facultades decisorias. De lo contrario, seguirán
siendo meros figurantes de la política relevante. Lo que podríamos preguntarnos
es: siendo así las cosas, ¿por qué no se produce esa transferencia
de poder? Las razones son al menos dos. La primera, que se refiere
exclusivamente a las relaciones de poder, es el hecho de que las elites políticas
establecidas no tienen interés en que se produzca ese cambio, pues
conllevaría la reducción de su poder y, por lo tanto, les resulta indeseable.
Consecuencia: las elites políticas (los políticos profesionales) trabajan
para que no se produzcan cambios institucionales de este tipo.
La segunda razón se refiere a la cuestión de la legitimidad y accountability
democráticas. Las instituciones representativas poliárquicas tradicionales,
aunque de manera deficiente, permiten establecer con algún grado
de claridad quiénes son los responsables de ciertas decisiones, obligándolos
a rendir cuentas no sólo a sus electores, sino a la sociedad en general,
ya que están integrados a cuerpos representativos de carácter universal.
Las instituciones llamadas participativas, en la mayoría de los casos, son
en realidad instituciones representativas de carácter parcial, en las que intervienen
representantes de segmentos determinados de la sociedad, que no son
responsables ante el demos como un todo y pueden, por lo tanto, actuar
como defensores únicamente de sus intereses particulares. Otorgar a
esas instancias poder decisorio final sobre las políticas públicas implicaría
transferir a los apoderados de intereses específicos la capacidad de decidir
sobre temas que, en realidad, interesan a una colectividad mucho más
amplia. Esto contraría la legitimidad democrática y, por lo tanto, su implementación
es difícil sin que se violenten los mecanismos efectivos de
accountability y legitimación.
El caso del conflicto entre el CNS y el gobierno en el tema de la salud
resulta ejemplar en este sentido. Si se atendiera la voluntad del Consejo o
de la Conferencia Nacional de Salud, sería necesario someter la política
de un gobierno elegido por toda la población del país (o de un parlamento
con igual base de legitimación electoral) a las preferencias de un foro de
integración restringida—corporativo e ideológicamente sesgado. ¿Cómo
podría afirmarse que simplemente por el hecho de que dichas instancias
políticas son consideradas participativas sus decisiones son democráticamente
superiores a las adoptadas por los representantes elegidos, en el
gobierno o en el parlamento? El argumento de que en instancias de esa
clase existe más espacio para un proceso político deliberativo tampoco
es plausible. La presentación de razones en un debate público puede suceder
tanto en organismos "participativos" como representativos, lo cual
también es válido para la confrontación de intereses. Curiosamente, se
atribuye a las formas de democracia llamadas participativas un carácter
más propenso a la deliberación, pero no existe nada en su naturaleza que
permita hacerlas especialmente mejores en eso que a otros tipos de estructura
política. Peor aún: al existir un sesgo ideológico y/o de intereses
en determinados organismos "participativos", es poco creíble que exista
algún tipo de deliberación real, pues difícilmente se confrontarán razones
verdaderamente contrapuestas que permitan a los deliberantes llegar
finalmente a la conclusión más razonable posible.10
En suma, si por un lado la participación se ha mostrado irrelevante
para la orientación del gobierno, por el otro el intento de otorgarle relevancia
podría aparecer como pernicioso para la democracia. Tal vez eso
se deba a que no se trata exactamente de participación, sino de una modalidad
distinta de representación, menos inclusiva y universalista que la
que proporcionan los mecanismos tradicionales de la democracia representativa.
Pero también es posible que se deba a la cuestión del tamaño de
la polity. Cuanto más grande es la unidad política, menor es la posibilidad
de que las formas participativas de democracia tengan efectividad real,
lo que conduce a su sustitución por formas representativas sectoriales.
Es decir, la participación se convierte en una ilusión. Creo que esto explica
por qué, según vaticinó Francisco de Oliveira, el CDES perdió su
importancia—tanto que, en el momento en que concluyo este texto, ya
no tiene ni siquiera un Secretario Ejecutivo responsable del organismo.

recuperativo 1 parcial ees

 

junior monroy 18443389

 

fuentes :http://www.wilsoncenter.org/topics/pubs/Nueva%20Izquierda%20Enero%2020091.pdf

La nueva izquierda, la crisis de representación y la participación social en América Latina


No cabe ya duda de que, de hecho, existe una nueva izquierda1
en América Latina, fenómeno que se identifica con la victoria
electoral de los partidos de izquierda en Brasil, Chile y
Uruguay, con el crecimiento electoral de la izquierda en México y con
el fortalecimiento de partidos, movimientos y líderes populistas de izquierda
en la región andina (Castaneda, 2006; De la Torre, 2007; Feole,
2007; Cleary, 2006). Al mismo tiempo que se acentúan las evidencias
empíricas sobre el crecimiento de la izquierda en América Latina, surge
un conjunto de dudas sobre el origen, el significado y las consecuencias
de ese fenómeno. Algunos autores argumentan que el crecimiento de la
izquierda en América Latina se relaciona directamente con la prolongada
crisis económica que vivió la región en los ochenta y noventa, y con la
forma neoliberal de estabilización de la economía que tuvo lugar en la
región (Castaneda, 2006; Garavito et al, 2005).
Otros autores niegan incluso algunos elementos relativamente consensuados
en la literatura sobre la nueva izquierda en lo que concierne
a los efectos del neoliberalismo en la región. Feoli argumenta que no es
correcto suponer que disminuyó el gasto social, al paso que Leira aduce
que no es correcto afirmar que la llegada de gobiernos de izquierda puso
fin al desempleo o mejoró la performance económica de los principales
países latinoamericanos (Leira, 2007). Por tanto, si bien existe consenso
acerca de la llegada de la izquierda a posiciones de gobierno en la región,
el consenso desaparece cuando se trata del significado del fenómeno.
Una de las características interesantes de esta polémica sobre el neoliberalismo
reside en el hecho de que no incluye un elemento fundamental
producido por los conflictos politicos en torno al neoliberalismo
en diversos países: la crisis de representación producida por el apoyo de
los partidos de izquierda a la estabilización neoliberal en los casos de
la Venezuela de Carlos Andrés Pérez (Mainwaring et al, 2006), de la
Argentina de Carlos Menem y del propio México de Carlos Salinas de
Gortari. Esta crisis de representación no se extiende sólo a los partidos
tradicionales de izquierda que dejaron de existir, sino también a los países
en los que los embates post-electorales en dirección al neoliberalismo
provocaron la implosión del sistema partidario, como sucedió en Perú
con Alberto Fujimori (Lynch, 2007).
A la vez que no existe consenso sobre el significado de la llegada de
diversos partidos de izquierda al poder, parece existir un falso consenso
sobre la asociación entre este fenómeno y la participación política. La
tradición de la izquierda latinoamericana cuenta entre sus principales
características, a partir de la redemocratización de la región en los noventa,
el incentivo a la participación (Avritzer, 2002; Baiocchi, 2003;
Abers, 1996). Sin embargo, a medida que observamos la proliferación
de experiencias de izquierda ancladas en la participación, podemos percibir
la emergencia de por lo menos tres fenómenos diferentes. En primer
lugar, vemos formas de participación institucionales, implementadas
por los partidos políticos en Brasil, Argentina, Uruguay, México y Perú
(Avritzer, 2006; 2007; Baiocchi, 2005; Peruzzotti y Smulovitz, 2006).
En segundo lugar, observamos movilizaciones intensas con objetivos
no institucionales, pero promovidas por actores sociales ligados a la izquierda,
en Argentina, Ecuador y Bolivia (Auyero, 2006; Johnston y
Almeida, 2006). En tercer lugar, se encuentran las formas semi-institucionales
pero fuertemente dependientes del gobierno, impulsadas por
el gobierno de Chávez (Levine y Romero, 2006). Estas formas no son
iguales y su relación con el sistema democrático produce consecuencias
distintas que han sido subestimadas por la literatura.
El presente artículo tiene tres objetivos: en la primera parte, abordaremos
la crisis de representación que viven actualmente algunos países
de América Latina desde la perspectiva de los conflictos politicos postelectorales
promovidos por algunos de los introductores de las reformas
neoliberales. También demostraremos que el papel de los partidos de izquierda
en la implementación o no de reformas neoliberales en la región
juega un rol decisivo en el establecimiento de modelos partidarios o no
partidarios de izquierda en la región. En la tercera parte, distinguiremos
las propuestas de participación política que surgieron en estos países de
acuerdo con el tipo de gobierno de izquierda existente. También definiremos
de manera más precisa cuáles son los avances del modelo institucional
de los gobiernos de izquierda a partir de los ejemplos de Brasil,
Chile y Uruguay.

Neoliberalismo y crisis de representación
en América Latina
La mayoría de los abordajes sobre la nueva izquierda en América Latina
diferencia los gobiernos de la región entre "populistas" y "no populistas"
(Roberts, 2006; De la Torre, 2007; Cleary, 2006). Sin embargo, una de
las cuestiones que continúa sin ser tratada en ese debate es la reestructuración
que atravesó el sistema político de la región en los años noventa y
el motivo de dicha reestructuración.
En la presente sección defenderemos la siguiente tesis: el clivaje político
en la región no debe reducirse a la oposición entre regímenes de izquierda
populistas y los no populistas. La verdad es que la gran diferencia que
existe en América Latina hoy reside entre formas institucionales y no institucionales
de implementación de las políticas de izquierda, y la diferencia
entre ambas no es el populismo sino la implosión del sistema representativo
en algunos países. Permítaseme desarrollar algo más este punto.
La implementación de formas de estabilización política conocidas
como neoliberales generó diversos fenómenos en América Latina:
algunos autores hablan de la estagnación económica de largo plazo
(Castaneda, 2006); otros se inclinan por un aumento de la desigualdad
(Lynch, 2007) e incluso otros argumentan que hubo una reducción del
gasto social en la región (Feole, 2007). La cuestión sólo encuentra solución
mediante la desagregación de los datos por bloques de países, como
se muestra en el cuadro 1. Así, es posible percibir que en la mayoría de
los países de la región, el gasto social quedó inmovilizado en la segunda
mitad de los noventa, y en los pocos países en los que se produjo un pequeño
crecimiento, como en el caso de Ecuador, dicho crecimiento tuvo
lugar después de una caída bastante acentuada (-1,7%) en los cinco años
anteriores.
Sin embargo, la cuestión que merece ser destacada no es tanto si la introducción
de políticas de estabilización neoliberal condujo a una fuerte
reducción del gasto social en la región—lo que puede afirmarse con absoluta
corrección en países como Ecuador, Costa Rica y Argentina, pero
no en los casos de Brasil y Bolivia. La cuestión es conocer el impacto
que esas políticas tuvieron sobre el sistema de representación y sobre la
forma de organización de los partidos de izquierda. Y allí encontramos
claramente dos casos distintos: uno en el Cono Sur, el otro en la región
andina. El primer caso está constituido por Brasil, Chile y Uruguay y,
hasta cierto punto, por la propia Argentina, debido a divisiones internas
del partido peronista. Tal como muestra el cuadro 2, los partidos de izquierda
de estos países no implementaron políticas liberales y su llegada
al poder sirvió para mitigar el efecto de la implementación de políticas
neoliberales por medio de políticas sociales compensatorias. En Brasil,
Chile y Uruguay— los partidos de izquierda existentes no participaron
en el ajuste neoliberal. Tanto el PT en Brasil como el Frente Amplio en
Uruguay, como el Partido Socialista en Chile, implementaron importantes
políticas sociales compensatorias a partir de su llegada al poder. El
caso de Argentina es más complejo ya que un sector del peronismo realizó
la implementación del ajuste neoliberal con Carlos Menem, en tanto
que el otro sector se inclinó a favor de las políticas compensatorias con
Néstor Kirchner, salvando así a su partido del destino de partidos como
la Acción Democrática (AD) de Venezuela.
Lo que diferencia el caso de los cuatro países del Cono Sur del de los
países andinos son dos fenómenos muy importantes: el primero es la participación
de los partidos de izquierda en el ajuste neoliberal, en contra
del programa de estos partidos y, frecuentemente, en contra de la propaganda
preelectoral que realizaron. Este es por cierto el caso de Venezuela
con Carlos Andrés Pérez, de Bolivia con los kataristas, y de Ecuador
con Bucaram (Zamosc, 2006). El caso de Perú con Fujimori es similar,
a pesar de la falta de relación entre su propuesta política y un partido de
izquierda, puesto que durante la campaña contra Vargas Llosa la aseveración
de que no llevaría adelante una propuesta de ajuste neoliberal fue
decisiva para la victoria de Fujimori. De esta manera, no es difícil percibir
que el elemento central que diferencia la región andina del Cono Sur
no es la existencia del populismo sino la presencia continua de partidos
de izquierda en la vida institucional de los países del Cono Sur. La cuestión
política es fundamental para comprender las similitudes y diferencias
de los gobiernos de izquierda en la región. Vale la pena mencionar
que, tanto en el caso extra-institucional como en el caso institucional,
los gobiernos de izquierda de estos países están implementando políticas
participativas. Sin embargo, como demostraré en la siguiente sección de
este trabajo, tales políticas son completamente distintas.


Gobiernos de izquierda y participación en América Latina

En los últimos veinte años ha habido un aumento manifiesto de las formas
de participación política en América Latina. Este aumento comenzó
con las movilizaciones masivas durante los procesos de democratización
en Brasil y Argentina. La movilización a favor de las elecciones directas
continúa siendo la más grande en la historia reciente del país (Avritzer,
1998). El Nunca Más llegó a convocar a más de 500 mil personas hacia el
final de la última dictadura en Argentina (Leis, 1989). Esta tradición de
grandes movilizaciones continuó en América Latina con el cacerolazo de
Argentina en 2001, con las movilizaciones contra Sánchez de Lozada en
Bolivia, y con las movilizaciones indígenas en Ecuador patrocinadas por
la CONAIE (Zamosc, 2006).
América Latina también vivió un aumento sumamente significativo
de las formas institucionales y semi-institucionales de participación. El
origen de este aumento reside en las nuevas legislaciones a favor de la participación
ciudadana que surgieron en la región después del fin del autoritarismo.
El proceso constituyente de Brasil (1986-1987) fue el punto de
partida de una enorme institucionalidad democrática integrada por más
de 10 mil consejos de salud y de asistencia social y por más de 170 casos
de presupuesto participativo (Avritzer, 2006; 2009). Brasil cuenta con
más consejeros que concejales en sus municipios. Un segundo ejemplo es
la Ley de Participación Popular de Bolivia, que propició la proliferación
de una enorme institucionalidad democrática.
Los ejemplos exitosos de participación se fueron expandiendo en la
región y condujeron al surgimiento de otras experiencias importantes de
participación en el Cono Sur, como son las experiencias de presupuesto
participativo en Rosario y en Buenos Aires (Romero, 2007). También,
en el caso de las poblaciones indígenas, Chile introdujo formas similares
de participación, como las comisiones de pueblos indígenas creados
por la Ley Indígena de 1993 (Haughney, 2006). Lejos de todas estas
experiencias también surgieron los denominados Círculos Bolivarianos
en Venezuela, a partir del incentivo del gobierno de Chávez. Aunque
los datos sean imprecisos, parecen existir alrededor de 20 mil círculos
bolivarianos en Venezuela, en los que participan cerca de 2 millones de
personas (Hawkins y Hansen, 2006). Todas estas formas de participación
que movilizan a los actores sociales en la región son importantes y
han sido consideradas como uno de los elementos de la emergencia de
la llamada nueva izquierda. Sin embargo, a fin de comprender mejor el
fenómeno de la nueva izquierda, es preciso diferenciar estas formas y
relacionarlas de manera positiva o negativa con los avances democráticos
que están en marcha en la región.
Es posible afirmar que existen tres tipos de formas de participación
en la región: un primer tipo, que denomino "participación directa no
institucional"; un segundo tipo, que denomino "participación institucional
de abajo hacia arriba"; y un tercer tipo, que denomino "participación
semi-institucional de arriba hacia abajo". Permítanme describir
rápidamente los principales elementos de cada una de estas formas de
participación.
El primer tipo, la participación directa no institucional, es la forma de
movilización que hemos visto aparecer con frecuencia en Ecuador, en
Bolivia durante el derrocamiento del gobierno de Sánchez de Lozada, en
Argentina durante el cacerolazo, en Venezuela durante el caracazo y en las
movilizaciones a favor y en contra del gobierno de Chávez. Estas formas
de movilización reconocen sus orígenes en disputas políticas intensas que
crearon lógicas de amigo y enemigo y que muchas veces condujeron al
derrocamiento de los gobiernos, como fue el caso de Fernando de la
Rúa, Gonzalo Sánchez de Lozada y Abdalá Bucaram (Auyero, 2006;
De la Torre, 2007). Estas movilizaciones tienen una lógica moral que
merece ser abordada. Los actores que se rebelaron, tanto en Argentina
como en Ecuador y, muy probablemente, en Bolivia, no son los actores
clásicos del momento de la redemocratización. En Argentina, los dos
actores más clásicos de diferentes momentos históricos del país, el movimiento
obrero y el movimiento por los derechos humanos, no tuvieron
centralidad durante el cacerolazo ni en las movilizaciones similares en las
provincias. Todo indica que por detrás de estas formas de movilización
de grupos sociales fuertemente excluidos hay dos nociones importantes:
la primera, que parece ser el caso de Ecuador y de Bolivia, es la manifestación
contra la implementación de políticas sin considerar el elemento
disruptivo de la acción. Así, cuando la CONAIE se moviliza contra los
distintos planes de ajuste neoliberal, la idea central es no medir conse
cuencias políticas o económicas (Zamosc, 2006).
Es interesante destacar que el caso argentino parece incorporar un
elemento adicional, que es el castigo moral in situ (Auyero, 2006) de
quienes detentaban cargos administrativos para hacer visible el mal uso
del poder. En ambos casos, es importante percibir que esta lógica moral
de las movilizaciones expresa los elementos fundamentales de la crisis de
representación anteriormente mencionada. Los actores o las instituciones
que podrían canalizar de otra manera estas movilizaciones no están
presentes en el territorio nacional, y la lógica de estas movilizaciones adquiere
un elemento estético-expresivo fundamental. Pretenden mostrar
algo ante el poder y no reivindicar algo ante el poder. En este sentido, no
son ni institucionales ni anti-institucionales, sino meramente no institucionales.
No tienen en cuenta la institucionalidad política. Su objetivo es
tan sólo expresarse en forma pública con relación al poder.
El segundo caso de participación en América Latina en la actualidad
es el que denomino "participación institucionalizada". No casualmente
esta forma de participación aparece únicamente en los países en los que
la crisis de representación no desestructuró el sistema político. En Brasil,
Chile y Uruguay gobiernan partidos de izquierda, que implementaron
políticas participativas en algún nivel. En el caso de Brasil, estas políticas
están siendo implementadas desde la promulgación de la Constitución
de 1988. De todas estas políticas, la que adquirió mayor notoriedad ha
sido el presupuesto participativo, introducido por primera vez en Porto
Alegre en 1990 (Abers, 2000; Avritzer, 2002). No corresponde describir
aquí el presupuesto participativo, cuyo funcionamiento es bastante
conocido. Cabe apenas señalar que reintrodujo la idea de participación
social en el escenario político brasileño sin crear conflictos importantes
con las estructuras representativas del sistema político (Faria, 2005).
Esto fue posible gracias a la manera original en que articuló una amplia
participación con la iniciativa de los alcaldes de transferir poder a las
instancias de participación. También pudo hacerlo porque jamás cuestionó
la legitimidad de las legislaturas locales, que siempre apoyaron el
resultado del proceso participativo. De esta manera, cuando el PT ganó
las elecciones para el gobierno federal en Brasil en 2002, en el nivel local
ya se habían sentado las bases para una ampliación de la participación en
el nivel federal.
En el nivel federal existen consejos de salud y de asistencia social en
casi todos los municipios del país. Lo que hizo el gobierno federal, en el
caso de Brasil, fue ampliar y reforzar algunas de las formas de participación
existentes, especialmente los consejos y las denominadas conferencias
nacionales.2 Se crearon consejos en prácticamente todas las áreas de
políticas públicas (Avritzer, 2009) y se realizaron más de treinta conferencias
nacionales que establecieron las agendas de ministerios importantes,
como el de Asistencia Social, que creó el SUAS (Sistema Único de
Asistencia Social) sobre la base de las decisiones adoptadas por las conferencias
nacionales, y como los Ministerios de las Ciudades y del Medio
Ambiente, que reorganizaron sus agendas a partir de las conferencias nacionales
celebradas en sus respectivas áreas. Es posible concluir entonces
que durante el gobierno de Lula se reforzaron las formas de participación
y que éstas no entraron en conflicto con las formas de representación
vigentes en el sistema político como un todo.
Se puede realizar una afirmación similar respecto del gobierno de
Tabaré Vázquez. El proceso de descentralización política asociado a la
participación fue implementado durante el período en el que Tabaré
Vázquez fue intendente de Montevideo. Dos características fueron importantes
en el proceso participativo uruguayo: la primera es el intento
de compatibilización de la estructura de representación partidaria con
el proceso representativo. En la totalidad de los 16 Centros Comunales
Zonales (CCZ) creados por Tabaré Vázquez hubo una tentativa de establecer
dos niveles simultáneos de participación, uno formado por miembros
del sistema político y otro por representantes de las asociaciones
barriales (Chaves, 2004; Goldfrank, 2002). Se mantuvo la misma estructura
en el caso del gobierno nacional. Finalmente, el caso chileno también
se enmarca en la estructura institucional de participación, aunque es
claramente menos participativo que Brasil y Uruguay. Pero nuevamente
es posible señalar una correlación entre participación y representación,
en especial en las cuestiones concernientes al medio ambiente y a la política
indígena, en las que se recurrió a la participación.
En el caso de la Corporación Nacional para el Desarrollo Indígena
(CONADI), creada en Chile en 1993, la elección para el Consejo
Nacional contó con la participación de 28 mil indígenas. Las atribuciones
que el gobierno de la Concertación confirió a la CONADI fueron
amplias, e incluyeron la gestión de las propiedades comunitarias de los
indios mapuche (Haughney, 2006:127). Sin embargo, los episodios re-
gistrados durante la construcción de las centrales hidroeléctricas en el
Bio Bío marcan los límites del caso chileno en materia de participación.
Cuando las atribuciones de la CONADI con respecto a los pueblos indígenas
entraron en conflicto con una visión desarrollista de la gestión
de la economía, prevaleció esta última dimensión independientemente
de la movilización de los indígenas mapuche contra la inundación de sus
tierras a causa de la construcción del embalse.
Por lo tanto, nos encontramos con tres casos de compatibilidad entre
la forma de participación y la forma de representación. En los tres casos,
la iniciativa de la participación reside en una dinámica particular de las
sociedades civiles locales y de su interacción con el poder político. En
los tres casos existen conflictos entre las instancias de participación y las
instancias de representación, pero estos conflictos no conducen a la desintegración
de las formas de representación sino a soluciones puntuales
que pueden estar más a favor de los actores sociales, como es el caso de
Brasil, o más a favor de las instancias estatales, como es el caso en Chile.
Tal como veremos más adelante, éste es el elemento que distingue los
casos de representación institucional del caso de la participación semiinstitucional
de arriba hacia abajo.
Actualmente, junto con Brasil y Uruguay, Venezuela es el país latinoamericano
que más formas de participación ha introducido. En
Venezuela se destacan los Círculos Bolivarianos (creados en el año 2000
para defender los ideales de Simón Bolívar, la Constitución Bolivariana y
para organizar sus comunidades). Desde entonces, se formaron Círculos
Bolivarianos en las principales comunidades del país, con una participación
de alrededor de 2 millones de personas. Los actores que participan
en estos espacios exhiben una característica similar y una diferencia
importante con respecto a los actores que intervienen en las formas de
participación de Brasil y Uruguay. La semejanza reside en una concepción
de ciudadanía activa (Hawkins e Hansen, 2006:103) que también
encontramos entre los participantes del presupuesto participativo de
Brasil (Baquero, 2003). En este sentido, el caso de Venezuela confirma
un cambio de perfil en el populismo latinoamericano, que se trasladó de
una forma jerárquica de movilización hacia un modelo de organización
de la población en el nivel local. Por otra parte, los Círculos Bolivarianos
manifiestan una mezcla poco cívica entre la intención de participar activamente
y la intención de vincular esa participación con una defensa
incondicional del presidente Hugo Chávez. Al ser interrogados sobre los
motivos de su participación en los Círculos Bolivarianos, aproximadamente
la misma cantidad de personas afirmó que el motivo de su participación
era defender los intereses de la comunidad (41%) y/o apoyar
al presidente Chávez (42%) (Hawkins and Hansen, 2006:120). De esta
manera, en la actualidad tenemos un único caso de participación política
no autónoma en América del Sur.


Algunas reflexiones sobre participación,
sociedad civil y crisis de representac ión
Es posible percibir en este momento un triple patrón de participación
en América Latina en lo que respecta a las formas de participación que
pueden ser más o menos institucionales y que pueden implicar modos
diferentes de entender la sociedad civil, tal como muestra el cuadro 3.
Sin embargo, el punto fundamental que diferencia la participación social
en América Latina es una articulación específica entre participación
anti-institucional y dependencia de la sociedad civil. Existen hoy
en Argentina, en Bolivia e incluso en Brasil formas de participación de
corte anti-institucional, pero no se articulan con la tentativa del sistema
político de crear una sociedad civil dependiente del poder político.
Se puede percibir en el cuadro 3 la especificidad venezolana, que reduce
la variación de las formas de participación de tres a dos. Los casos
de Ecuador, Bolivia y Argentina con el cacerolazo, independientemente
de sus elementos no institucionales, no apuntan a la ruptura con los ele-
mentos del orden democrático, justamente por el mantenimiento del aspecto
autónomo de la sociedad civil. La autonomía de la sociedad civil,
asociada a las formas de participación existentes, puede eventualmente
conducir a una reconstitución del sistema de representación sobre nuevas
bases. El caso de Venezuela parece ser el único problemático al interior
del actual crecimiento de las políticas participativas en América del Sur,
justamente por la asociación entre una ruptura con el patrón de representación
y la ruptura con un patrón de autonomía de la sociedad civil.
Esta doble ruptura diferencia a Venezuela de todos los demás casos, que
pueden ser considerados como una profundización de la democracia a
través de la participación social.
En este sentido, a modo de conclusión, podemos afirmar que el crecimiento
de la izquierda en América Latina está efectivamente asociado
a la participación social, tal como afirma la mayor parte de la literatura.
Sin embargo, sólo es posible establecer el papel de las diferentes formas
de participación en el proceso de profundización de la democracia en la
región a través de una diferenciación conceptual. Al interior de una tipología
de estas formas, se destacan las formas institucionales, cuyo éxito se
relaciona con la forma más general de la llegada de la izquierda al poder
en países como Brasil, Chile y Uruguay, es decir, a través de formas
institucionales de participación que profundizan las experiencias de izquierda
vinculadas a trayectorias específicas de los partidos de izquierda
al interior del sistema representativo. Este parece ser el modelo cuya profundización
puede aportar contribuciones decisivas al fortalecimiento de
la democracia en la región.

 

 

 

 

 

recuperativo 1 parcial ees

 

junior monroy 18443389

 

fuentes :http://www.wilsoncenter.org/topics/pubs/Nueva%20Izquierda%20Enero%2020091.pdf

La esencia social de la revolución bolivariana en Venezuela:

una mirada preliminar sobre sus
fortalezas y debilidades

Introducción
América Latina llegó al siglo XXI persistiendo en la búsqueda de un
nuevo modelo de desarrollo, que le permitiera solventar su enorme
deuda social. Con otros actores políticos en la mayoría de sus gobiernos,
el llamado "giro a la izquierda" de la región, tiene lugar, entre otros factores
globales y económicos, debido a que las crecientes expectativas de
inclusión social de las mayorías empujaron hacia un cambio político que
guarda hoy disímiles características según los países. Uno de los gobiernos
más representativos de dicho cambio político regional y que pronto
cumple una década, es el de Venezuela, debido a su promesa inicial de
llevar a cabo la "revolución bolivariana", destinada a reemplazar las bases
político-institucionales y económicas de Venezuela y centrada política
y simbólicamente en la transformación del perfil social del país. Dicha
propuesta de cambios, ratificada mediante la reelección de Chávez en el
2006, fue ampliada, en el marco de un nuevo impulso político, destinado
a la construcción del "socialismo del siglo XXI", en el que el tema social
y el de la igualdad mantienen una relevancia excepcional. Por muchas
razones, el desarrollo sociopolítico venezolano reviste una gran complejidad,
que está en proceso de ser analizado tanto en su profundidad
como en sus múltiples contradicciones, tarea por demás difícil debido a
la polarización e ideologización extremas que genera tanto dentro como
fuera de Venezuela. En el presente ensayo se examina, de manera preliminar,
las políticas mediante las cuales el gobierno del presidente Hugo
Chávez aborda la resolución del problema de la pobreza y la desigualdad
en el país y algunos de sus principales resultados. Entre las características
fundamentales del proceso de inclusión social y reducción de la pobreza,
se encuentran el uso masivo de los excedentes de la renta petrolera, la
promoción de la participación social y el empoderamiento político y la
edición de nuevos mecanismos institucionales, también conocidos como
"misiones". Los resultados son mixtos y desiguales, lo cual plantea la
necesidad de reformulación de políticas en algunos casos y el replanteamiento
integral en otros, debido a la incertidumbre sobre su sostenibilidad
en el mediano y largo plazo.


Antecedentes. Principales rasgos
de la revolución bolivariana
Como se conoce, en términos político-liberales, la democracia tiene varios
logros que exhibir en la región, aun cuando por momentos, se trate
de una democracia bajo presión. Aunque son irrefutables e irreversibles
los éxitos de la democracia política, la región todavía está lejos de lograr
la democracia económica y social, ya que persiste la falta de garantías
para la satisfacción de los derechos económicos y sociales. Se ha sugerido
que en los países latinoamericanos, lo que existe en realidad son democracias
con escasa capacidad estatal y de baja intensidad de ciudadanía,
lo que está en el núcleo mismo de los impedimentos para alcanzar la democratización
social. Por ello, la democracia en América Latina está en
un proceso de reconceptualización, en el que se debe buscar, necesariamente,
una definición maximalista, que tenga en cuenta la creciente utilización
de los mecanismos de democracia directa, las nuevas expresiones
de la política a través de canales no convencionales y la ampliación de la
esfera pública por parte de grupos históricamente excluidos del ejercicio
de la política. Hay más democracia, pero las sociedades exigen una mejor
democracia y, sobre todo, una mayor democracia social.
Las tensiones sobre la democracia no sólo provienen de la pérdida de
espacio de las instituciones liberales, patente especialmente en la región
andina y en el caso de Venezuela. Dichas tensiones también provienen
de las dificultades del sistema político para el logro de la inclusión social
y la extensión efectiva de la ciudadanía. Los déficits democráticos
se observan especialmente en el área andina, ámbito en el que es mucho
más obvia la tensión entre democracia y liberalismo. Existe en los Andes
una polarización abierta sobre el modelo de democracia y una fuerte
tirantez entre refundación y reformas. Los actos refundacionales de la
democracia son consecuencia de la emergencia de las nuevas identidades
políticas. Por ello, la calidad de la democracia debe evaluarse a la luz de
las especificidades regionales. La denominada "radicalidad" andina, está
atravesada por procesos de velocidades variadas, entre los que destacan,
profundos cambios político-institucionales, procesos innovadores de diseño
de un Estado más democrático, nueva gestión de los recursos naturales,
reconstrucción de las mediaciones políticas y replanteamiento de la
vinculación con la globalización. Ni en el ámbito sudamericano, ni en el
regional, existe consenso sobre cómo tratar la complejidad política de la
crisis andina, de la cual, Venezuela es uno de los casos centrales.


Causas del cambio político en Venezuela
Hasta finales de la década de los ochenta, Venezuela era considerada en
el hemisferio americano, un país de grandes certezas, sólidas instituciones
y pocos sobresaltos. La clave de la estabilidad y "excepcionalidad"
venezolana estuvo en una alta renta petrolera y un sistema bipartidista
con participación regulada, que durante dos décadas (1958-1978) administró
con relativa eficiencia las mediaciones políticas e incluso los excedentes
económicos en un marco formalmente democrático, además de
que logró apartar a los militares de la vida política, otorgándoles amplia
independencia del poder civil, prebendas y concesiones económicas. Esta
suerte de "felicidad" nacional, contrastó con los procesos políticos vecinos,
marcando una trayectoria sociopolítica, diferente en lo sustancial a
las que en su mayoría recorrieron los países de la región. Democracia con
participación regulada, estabilidad política consensuada en un pacto de
elites y amplios recursos económicos, fueron los elementos centrales de
dicha "excepcionalidad" venezolana.
En la década del ochenta, la "latinoamericanización" de Venezuela
acabó con su "ilusión de armonía". La crisis de la deuda externa, en 1983,
generó una recesión económica sin precedentes en el país, a la que se le
sumó el colapso de los precios petroleros en 1986. La caída del PBI y la
crisis social resultante, arrastró consigo parte de las instituciones políticas
y estatales del país. Ya a partir de 1989, el futuro de Venezuela dejó de
ser previsible y ordenado. Los años noventa marcaron época en cuanto
a la profundidad y el vértigo de los cambios ocurridos en todos los órdenes
de la vida social. El desarrollo de la crisis fue inesperado y sorpresivo:
revueltas populares masivas con represión indiscriminada (1989),
dos intentos de golpes de Estado (1992), destitución del cargo, por presión
popular, de un presidente en el curso de su período constitucional
(1993), triunfo de un candidato del establishment con los votos del antiestablishment
(1993), fueron algunos de los episodios que desnudaron
en toda su crudeza, la ruptura estructural de la legitimidad del modelo
democrático desarrollado desde 1958. El triunfo de Hugo Chávez en las
elecciones de 1998 con una propuesta radical de refundación institucional
y anticorrupción, significó el fin de una era política y el comienzo de
otra, la cual está en pleno desarrollo. Algunas de las causas del colapso
político venezolano fueron la baja calidad de la democracia (escasos niveles
de participación), la crisis de un pacto partidocrático excluyente, el
desplome de los partidos tradicionales (incapaces de responder a una sociedad
en donde venía aumentando la pobreza y la desigualdad y se hacía
mucho más compleja y diversa en sus demandas políticas y sociales) y,
también, la desviación corrupta de los recursos económicos del Estado.2
En varios sentidos, la Venezuela de hoy es radicalmente distinta a la de
hace una década. El triunfo de Hugo Chávez en las elecciones de 1998
constituyó un cambio paradigmático en la política venezolana y, como se
señaló anteriormente, fue una respuesta popular a una crisis profunda del
Estado (ineficiencia, clientelismo, altos niveles de corrupción); la deslegitimación
de unas élites que dejaron de entender las nuevas realidades
del país, expresadas, entre otras cosas, en un conjunto variado y complejo
de demandas; el colapso del sistema de partidos y de cualquier forma de
mediación política.
Se abrió paso, así pues, a un proyecto de poder, el cual combina de manera
sincrética, según la etapa, los actores y las circunstancias, elementos
militaristas, nacionalistas, cristianos, populistas y diversas tradiciones de
izquierda, marcados por un fuerte personalismo político. Este proyecto
se fundamenta, en lo esencial, en una recuperación del papel estratégico
del Estado en la economía, con visos desarrollistas y soberanistas, en el
cual la reivindicación de los excluidos mediante la transferencia de poder
político, constituye la transversalidad simbólica. El mismo cuenta, desde
sus inicios, con una importante mayoría social, política y cultural, proveniente
fundamentalmente de los sectores tradicionalmente relegados
de la sociedad, los cuales mantienen una cercana y constante vinculación
emotiva con el presidente de la República, en torno a cuyo liderazgo se
ha centrado el proceso político venezolano.
El nuevo proyecto supuso un profundo recambio de las élites políticas
y administrativas venezolanas y reconfiguró, así mismo, la agenda política,
dándole un marcado contenido social, siguiendo las pulsiones sociales
de "democratizar la democracia". En atención a dicho objetivo, en el
diseño político-institucional consagrado en la Constitución de 1999 se
promueve, además de la representativa y liberal, la democracia directa
o participativa, concibiendo a la democracia en forma amplia, no sólo
como el marco de ordenamiento de la representación mediante elecciones
libres y competitivas y división de poderes, sino como un modelo de
promoción de la igualdad social. La búsqueda de la democracia social, en
una sociedad fragmentada y crecientemente asimétrica, se convirtió en la
propuesta política que todavía sigue siendo central en el país.
Esta iniciativa de reorganización del contrato social y la búsqueda
del cambio en las relaciones de poder, ha sido adelantada también en el
ámbito económico, mediante la re-nacionalización de empresas consideradas
de carácter estratégico (en los sectores de petróleo, electricidad,
telecomunicaciones, cementos, aluminio y financiero), así como
en un conjunto de propuestas, tales como nuevas reformas fiscales, el
cambio de primacía de distintas formas de propiedad colectiva, distintas
formas de empresa, empresas de beneficio social, además de esquemas
de cogestión.3
Para comprender el alto apoyo que mantiene el gobierno entre los sectores
populares, lo cual le ha permitido ganar las elecciones sucesivas con
relativa y amplia mayoría, es importante analizar las reformas adelantadas.
Entre los avances más importantes logrados por la revolución bolivariana
en Venezuela se encuentran: la inclusión política, la recuperación
de la dignidad y visibilidad de los excluidos, la política petrolera para
viabilizar la democracia económica y social, la recuperación del Estado
como eje central de la vida nacional y la política exterior.
La visibilidad de los excluidos explica el énfasis de diversas políticas
sociales (gracias a una redistribución de la riqueza petrolera, conforme a
un patrón muy distinto al del pasado) y, así mismo, los procesos, algunos
importantes y exitosos, de empoderamiento de los sectores populares, en
medio de la promoción de la democracia participativa y radical. Todo ello
en medio de una gran movilización política, especie de democracia continua,
alimento de un personalismo político y caudillismo que, de paso,
pone en riesgo la pertinencia y la eficacia de las organizaciones políticas

 

 

 


de mediación. Ha habido, por otro lado, transformaciones muy importantes
en el plano de la simbología política, las cuales explican, en cierta
medida, el hecho de que el respaldo al presidente se mantenga muy alto,
no obstante los errores y las insuficiencias de la gestión gubernamental.
A comienzos del período del presidente Chávez tuvo lugar una reorientación
de la política petrolera nacional, a los fines de maximizar su
provento rentístico. Aprovechando un contexto internacional favorable y
gracias a un activismo especial con los países de la OPEP, Venezuela recuperó
su ingreso y ello le permitió al gobierno desarrollar, como se señaló
antes, una política de distribución de la renta petrolera con un profundo
acento social, que a la postre ha permitido mejorar algunos indicadores
sociales. Sólo en el área de educación el gasto gubernamental ha dado un
salto del 3 al 9% del PBI durante los últimos 8 años y en 2007, el 47%
del presupuesto está orientado al gasto social. Por otra parte, el aumento
del consumo del sector E (el más pobre de la población), ha sido de 159%
en los últimos 3 años. Los venezolanos consumieron en 2007 un 54%
más de toneladas de alimentos que en 2003 y un 32% más que en 19984
y la confianza del consumidor (también denominada "espíritu territorial
bruto"), alcanzó, a finales del 2007, el nivel más alto desde 1982.
Es importante llamar la atención sobre el hecho de que estas y otras
medidas de parecida naturaleza han logrado disminuir la pobreza, mas
no la desigualdad en la distribución de los ingresos, que no ha variado
sustancialmente entre 2003 y 2007.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

En cuanto al papel del Estado, el gobierno de Hugo Chávez se ha
propuesto aumentar su capacidad de intervención y su protagonismo en
la definición de un nuevo modelo de desarrollo, alternativo al neoliberal.
Este proceso, que ha requerido importantes cambios institucionales para
el fortalecimiento de la intervención estatal en la economía, coincide
con una coyuntura de altos precios del petróleo, que propicia a su vez un
mayor nacionalismo económico. En términos de avance de una mayor
democracia económica, la actuación del Estado en los últimos 10 años,
se dirigió a ampliar masivamente el acceso al crédito de pequeñas y medianas
empresas y de cooperativas, buscando incorporar nuevos actores
económicos. Igualmente gran parte del esfuerzo productivo ha estado en
la búsqueda de un desarrollo endógeno y de la promoción de cooperativas
de producción de bienes y servicios.
En Venezuela se está viviendo un proceso político con cambios permanentes
y ambiguos en su direccionalidad, que de manera paralela alimentan
tendencias contradictorias. Varias de ellas, como se ha advertido,
se dirigen a la consolidación de una mayor democracia política y social.
Pero en el mismo sentido tienen lugar políticas que afectan los logros alcanzados:
el extremo personalismo político, la peligrosa debilidad estatal,
que aumenta la ineficiencia gubernamental y la corrupción, la preeminencia
de una revolución simbólica o la sobreideologización del proceso
y la vida cotidiana, el permanente ejercicio de la política por otros medios
(desde los medios y a través de los medios), el personalismo político
con pulsiones cada vez más autoritarias, la profundización del petroestado
y la carencia de un modelo de desarrollo alternativo sustentable.
Desde el comentario general anteriormente expuesto, vale la pena
mencionar más brevemente ciertos aspectos críticos de la agenda política
venezolana:
a) No ha habido una recomposición del sistema político, por varias
razones, entre las que cuentan que existe una incapacidad
de reconfigurar, de nuevo, grandes narrativas nacionales en una
sociedad tan fragmentada y con visiones estratégicas tan diferentes;
el cierre de los espacios políticos tanto para la oposición
como para la disidencia dentro del propio gobierno, que se expresa,
como se señalara anteriormente entre otros, en la falta de
consulta de los cambios fundamentales que se proponen para el
país. Persiste, por su parte, la falta de acuerdos sobre temas fundamentales:
los modos de hacer política, el déficit democrático,
la incapacidad de gestión del disenso tanto del lado del gobierno
como de la oposición (los principales partidos se han vuelto a
dividir tras las elecciones). En este escenario se facilita aun más
el personalismo presidencial y su propensión autoritaria. Chávez
guarda constantemente la iniciativa política, marcando tanto las
acciones del gobierno como de la oposición.
b) Existe una crisis de mediación en general, lo cual vale tanto
para el gobierno como para la oposición. A estas vulnerabilidades
políticas, se le suma la convivencia casi independiente o con
lazos muy frágiles de comunicación de tres países a la vez: el de
los excluidos, el de los incluidos y el de los burócratas ideologizados,
responsables de la revolución simbólica y del aparato del
Estado.
c) Es fácil observar ciertos rasgos autoritarios en el actual gobierno
y la amenaza de que los mismos puedan acentuarse generando,
entre otros efectos, una competencia política desigual.
d) El Estado venezolano, desmantelado durante largos años como
consecuencia de las reformas de mercado de la década pasada,
no ha mejorado y ni siquiera parece que hubiese una estrategia
para hacerlo por parte del actual gobierno. Después de una
década, es este uno de los problemas más graves del país, ya
que dicho Estado sigue en un coma, cada vez más discapacitado
para sus funciones fundamentales, preso de una improvisación
permanente, crecientemente ineficiente, clientelar, corrupto,
expresado actualmente en 27 ministerios (15 de ellos creados
en los últimos cuatro años), aumentando en la medida en que es
más incompetente.
e) Persistencia de la falla teutónica económica, ya que no hay modelo
de desarrollo alternativo, ni capitalismo mejorado, ni socialismo.
La economía venezolana sigue siendo una economía
petrolera cuyos ingresos son manejados por el Estado, tal es el
rasgo que le define de manera determinante, aunque con ciertas
variaciones de intensidad, desde hace tres cuartos de siglo. Ello
impide atender de manera estructural la resolución del problema
del desempleo, de la desigualdad en la apropiación de rentas,
del mantenimiento de una economía saludable y sustentable, y
de resolver la enorme vulnerabilidad del país frente a las contingencias
internas, ya que es crecientemente dependiente de
la comercialización de la energía y sus agregados. El "petroestado"
se ha profundizado. Los últimos cien años de la historia
venezolana han estado ligados de manera determinante a la producción
y exportación de petróleo. La vida nacional ha transcurrido
según los cánones de lo que se ha llamado el capitalismo
rentista. La situación actual sigue siendo la misma, agravada en
muchos sentidos (dependencia agroalimentaria notable y en general
aumento, como nunca, de las importaciones), no obstante
la insistente propuesta del desarrollo endógeno. A ello se añaden
la inflación persistente y el fortalecimiento del capitalismo de
Estado.
f ) El presente gobierno, no obstante sus intenciones políticas de
lograr la transformación productiva de Venezuela todavía no ha
alcanzado, en los hechos, establecer un nuevo paradigma económico.
El país sigue transcurriendo dentro del modelo capitalista,
del tipo rentista (con acento social, debería decirse), mientras
ensaya algunas fórmulas que no han logrado mostrar muchos
éxitos, cobijadas bajo la idea del desarrollo endógeno (cooperativas,
empresas de desarrollo social) y asoma, como se dijo antes,
un socialismo bajo ideas muy ambiguas que, entre otras cosas,
no alcanzan a señalar cómo podría ser la transición desde el capitalismo
rentista hacia un socialismo que, en todo caso, también
dependerá de la renta petrolera, por lo que algunos lo llaman
socialismo rentista. En todo caso, cada día más, Venezuela profundiza
su condición periférica en la economía internacional, su
falta de industrialización y su elevada dependencia de los ingresos
petroleros. Esto es especialmente patente, en sus relaciones
con los Estados Unidos.5
g) Como se verá en detalle más adelante, la reivindicación de lo
social es un asunto de primer orden dentro de la agenda nacional
(tema soslayado antes de este gobierno). En este período,
se efectúa una distribución de la riqueza petrolera de manera
mucho más equitativa que en el período precedente, especial
mente a través de las misiones. Es claro que este proceso de redistribución
focalizado hacia los más pobres, va acompañado de
un proceso de inclusión simbólica de la población secularmente
marginada, aunque ya se observan señales de que la percepción
comienza a declinar en algunos sectores. Estos aspectos importantes
de empoderamiento, se acompañan con distorsiones
populistas y autoritarias, mientras se observan, expresados fundamentalmente
en las cifras de violencia criminal6, algunos síntomas
peligrosos de anomia social.
h) Por último, se encuentra el peligro de la preeminencia de la
revolución simbólica sobre la real o la sobreideologización del
proceso y de la vida cotidiana. Uno de los ámbitos en los cuales
el gobierno bolivariano ha realizado una avanzada en la búsqueda
de un monopolio, es en el simbólico, consecuentes con la
afirmación de que la ideología es el contexto de confrontación
por excelencia en los procesos de cambio político. Así, en la
revolución bolivariana ha cambiado el nombre de la República,
el escudo y la bandera nacional, se han revigorizado personajes
históricos independentistas y se construye una nueva narrativa
sobre el papel de Venezuela en la región.
i) Esta búsqueda del monopolio simbólico se lleva a cabo también
y peligrosamente, en las instituciones del Estado, el PSUV, la
Fuerza Armada Nacional y en los medios de comunicación al-
ternativos, confundiéndose cada vez más Estado, partido y gobierno,
siempre con preeminencia del gobierno. La voluntad hegemónica
del chavismo se refleja en la multiplicidad de mensajes
públicos y en presencia publicitaria, mientras lo ideológico se
convierte en un objetivo central de cambio político, pero también
de riesgo de uniformidad y control.
j) El reforzamiento ideológico de los elementos simbólicos vinculados
al mundo político-militar de la izquierda, adquiere también
los códigos y conductas propias de ésta, vale decir, ciertas
formas de sectarismo e intolerancia, que se expresan en elevados
grados de autocomplacencia, la repetición de consignas y
el riesgo de uniformalización del país. Esta sobreideologización
entraña, paradójicamente, una profunda banalización ideológica
que ahuyenta los debates y confrontaciones reales acerca de los
principales problemas del país.7
k) La magnitud del desafío redistributivo y las políticas para el
cambio del perfil social de Venezuela
Venezuela, como el resto de Latinoamérica, se ha caracterizado
por tener en las ultimas tres décadas, una sociedad con altas
desigualdades económicas. Aunque las cifras de la desigualdad
en la distribución del ingreso varían en magnitud según la
fuente (CEPAL, BID, PNUD, Banco Mundial) existe unanimidad
entre los diferentes organismos internacionales en afirmar
que en la década del ochenta y del noventa, la desigualdad
aumentó en Venezuela en una proporción mayor a la registrada
en el resto de países de la subregión andina.8 Las cifras del
Instituto Nacional de Estadísticas, revelan valores diferenciados
del coeficiente de Gini9 de 34 % en 1982, 47 % en 1990 y 49%
en 2002.10
Entre 1979 y 2004, el PBI creció en promedio 0,91% anual, contra el 2,1%
que promedió el crecimiento anual de la población.11 Luego de un período
de incremento sostenido entre 1950 y 1977, el PBI por habitante empieza a
decaer hasta llegar a niveles un 12,4% inferiores, en promedio, durante los
años noventa. Debido a la crisis política interna, el PBI per cápita de 2003
fue el mismo de 195612 y la pobreza alcanzó niveles nunca antes vistos.

Desde 1999 y para paliar la crítica situación social del país, el Estado
venezolano viene adelantando un proceso que tiende a abrir espacios de
participación ciudadana y reconocimiento real del conjunto de derechos
y deberes consagrados constitucionalmente. En ese sentido, adelantó una
serie de políticas de corte universalista, aumentando sustancialmente el
monto destinado al área social, inversión que ha permitido el descenso
en los niveles de pobreza.
El aumento de los recursos en el área de educación, ha permitido
mejorar su cobertura en todos los niveles, tal y como se expresa en las
siguientes cifras.13
Sin embargo, los eventos políticos del 2002, que con el objetivo de
desplazar de la presidencia a Hugo Chávez, incluyeron un golpe de
Estado y un paro petrolero, llevaron al gobierno a replantear su estrategia
en el área social, no solo por el notable incremento de personas en situación
de pobreza en ese año debido a la caída de la actividad económica,
la más grande en la historia del país, sino también para recuperar la iniciativa
política en el seno de los sectores populares, los cuales se alinearon
en el respaldo al gobierno y al presidente Chávez. En este nuevo marco,
la consolidación de las políticas públicas en lo social se afirmaron en la
participación política, encontrando en las "misiones" la figura destacada
para la puesta en marcha de iniciativas en diversos sectores dirigidas a garantizar
y satisfacer bienes y servicios sociales al tiempo que busca crear
espacios efectivos de inclusión.
En lo que respecta a la promoción de la participación, es importante
conocer lo alcanzado en la década, debido a que esta ha sido una
de las políticas centrales del gobierno nacional en su búsqueda de la
inclusión social.
Este intenso proceso de participación fue paralelo y alimentó la creación
de las "misiones", que actualmente cumplen 5 años de desarrollo.
Lo que se conoce bajo este nombre no es algo homogéneo, ya que existen
variaciones profundas entre ellas en cuanto a organismos que las ejecutan,
problemática que atienden, formas de implementación, de participación
de los beneficiarios, etc.

Entre 2003 y 2008 se han puesto en marcha 25 misiones, de las que
se describen las más importantes: Barrio Adentro (atención médica en
sectores populares, ahora con el objetivo de reemplazar el sistema tradicional
de salud), Mercal (venta en sectores populares de alimentos subsidiados
hasta en un 40% por el Estado), Alimentación (garantía de la
seguridad alimentaria, casas de alimentación), Robinson (alfabetización
y estudios primarios), Ribas (culminación de estudios de bachillerato),
Sucre (posibilidad de seguir estudios universitarios fuera del sistema regular),
Identidad (garantía del derecho a la identificación en sectores populares),
Milagro (operaciones de la vista en Cuba), Zamora (recuperación
de tierras ociosas para la agricultura y capacitación ad hoc), Che
Guevara (transformación económica para el socialismo, búsqueda de
cambio del modelo de desarrollo), Ciencia (democratización del acceso
al conocimiento científico), Miranda, Piar, Guaicaipuro, Cultura, Negra
Hipólita, Árbol, Ciencia, Madres del Barrio, Revolución Energética,
Sonrisa, Alma Máter, Villanueva, Música, José Gregorio Hernández y
13 de Abril.14
Como toda política social, ésta también responde a un proyecto político
general. En el caso de las misiones, las mismas responden a objetivos
macros dentro del proyecto bolivariano:
• Prestar atención preferentemente a los sectores populares
• Intento de crear una nueva institucionalidad
• Promoción de la participación popular en políticas públicas
• Promoción, a través de las mismas, de programas centrales como
el desarrollo endógeno y de proyectos colectivos
• Búsqueda de la inclusión y de la igualdad
A pesar de la heterogeneidad señalada se pueden identificar rasgos comunes
que comparten en mayor o menor medida entre ellas:
Se trata de intervenciones focalizadas y selectivas en áreas consideradas
estratégicas por el gobierno nacional, ya sea por atender a ciertos sectores
de la población tradicionalmente excluidos (Barrio Adentro) o por
la intervención en espacios prioritarios para el desarrollo del país (misio-
nes Che Guevara, Ciencia, Energía), mediante la conjunción del trabajo
de varios ministerios, conformados en una Comisión Presidencial, una
especie de task force. Las misiones, que en un comienzo gozaron de una
gran osadía gerencial, se han convertido en la forma preferente de intervención
por parte del gobierno, debido a la posibilidad de destinar
en forma expedita y sin trámites burocráticos, grandes recursos (financieros,
humanos, técnicos) para la atención de los objetivos a realizar.
Por lo general, se han planteado como un mecanismo paralelo al Estado
constituido, buscando superar los obstáculos presentes en los aparatos de
ejecución, aunque ya en la actualidad, cualquier política que se quiera
desarrollar en cualquier ámbito se lleva a cabo a través de la figura de
"misión". La gran resonancia tanto política como social, obtenida por las
primeras misiones, contribuyó a que fuesen identificadas como mecanismos
expeditos de acción pública, por lo que para la resolución de cualquier
problema social, la ciudadanía demanda la creación de misiones,
entendiendo que éstas gozan de mayor apoyo por parte del Estado. Las
misiones son ahora una especie de "objeto de deseo" de los diferentes niveles
del gobierno, estadual y municipal por la cantidad de recursos que
movilizan. En su diseño, hay que tomar en cuenta ciertos temas, que le
confieren un carácter específico a las misiones sociales, sólo aplicable en
el ámbito venezolano. Por ejemplo, el origen de los fondos a redistribuir,
el cual, por su carácter excedentario y rentístico, no genera conflictos
sociales. Por otra parte, se encuentran en su diseño igualmente ciertas
tensiones, en lo que respecta a la discusión entre equidad e igualdad,
reforma y revolución, bolivarianismo (en tanto proyecto geopolítico) y
socialismo (en tanto proyecto de cambio socio-económico) y los fines
del Estado.
En la actual coyuntura del país, las misiones como mecanismo de política
pública social, gozan de la aceptación mayoritaria de la sociedad
venezolana, tal y como se refleja en su favorabilidad en todas las encuestas
de opinión pública.15 Ello se debe básicamente a que las misiones se
dirigen fundamentalmente a los sectores tradicionalmente excluidos del
ámbito educativo y laboral. En las mencionadas encuestas se plantea la
necesidad de su sostenibilidad en el tiempo, aún cuando eventualmente
haya un cambio en el gobierno.
Como se señaló anteriormente, otro elemento común a las misiones
es la intervención multiagencial, es decir, la convergencia de varias instituciones
y ministerios para el logro de los objetivos. Por ejemplo, en la
Comisión Presidencial de "Barrio Adentro" fueron miembros iniciales:
CUFAN (Comando Unificado de la Fuerza Armada Nacional), MEM
(Ministerio de Energía y Minas), PDVSA, Frente Francisco de Miranda
y la Alcaldía de Caracas; en la Misión "Vuelvan Caras" (la primera versión
de la actual "Che Guevara"), llegaron a formar parte unos 20 entes
gubernamentales, los cuales a su vez participaban en la coordinación de
otras misiones.
Es posible identificar tres elementos comunes en la mayoría de las
misiones, o en las más importantes por su carácter asistencial: la participación
de Cuba en la formulación y ejecución de Barrio Adentro y en
la asesoría técnica de todas las misiones educativas; la participación de
PDVSA como ejecutor en algunos casos y como proveedor financiero y
la de las FAN (Fuerza Armada Nacional), como recurso humano.
Lamentablemente, son escasas las evaluaciones independientes de los
resultados e impacto de las misiones en términos de reducción de la pobreza
y de la desigualdad y en términos de logros efectivos de inclusión
social y política. A ello contribuye la polarización interna en ciertos
temas, la ideologización, la alta favorabilidad que gozan dichas misiones
entre la población en general lo cual promueve la autocomplacencia oficial,
y la amplia y constante disponibilidad de recursos financieros con
escasa contraloría social, que repare acerca de los mecanismos de eficiencia
y eficacia.
Al intentar realizar algún tipo de evaluación de las misiones se tropieza
con diferentes niveles de dificultad; por un lado la precariedad de
las estadísticas disponibles, ya sea por la poca sistematicidad con las que
son recolectadas o por su utilización con fines promocionales más que
como instrumento de evaluación. Otro de los obstáculos viene dado por
las mismas características de las misiones, como productos no definitivos,
sino que se han ido definiendo en la práctica misma. Esto ha provocado
que en su desarrollo presenten cambios continuos, a veces producto
de evaluaciones, otras producto de la improvisación o por cambios
propiciados por el mismo presidente o por las personas encargadas de
su ejecución. Se podría decir que existe una tensión constante entre la
institucionalización que requieren las misiones para hacer sostenible su
acción social y su recreación permanente según la coyuntura política.
Adicionalmente, la constante presión por el logro de resultados tangi
bles, le imprime a los procesos sociales un impulso acelerado y el trabajo
sobre la marcha propio de operaciones de emergencia, que atentan contra
cualquier posibilidad de institucionalización, sobrevalorándose los resultados
inmediatos y no los procesos que se realizan. Estas situaciones atentan
contra el logro de los objetivos que se han planteado, dándose el caso de
abundantes ejemplos de la instalación de misiones en sitios poco adecuados
o que no responden a las necesidades de la comunidad, haciendo que sean
intervenciones artificiales y a largo plazo insostenibles. La polarización política
vivida por el país ha marcado de manera contundente esta política
pública, determinando que las mismas sean una referencia principalmente
para los seguidores del presidente Chávez, aun cuando de entrada no se
establezcan mecanismos de discriminación en el acceso a ellas.



 

recuperativo 1 parcial ees

 

junior monroy 18443389

 

fuentes :http://www.wilsoncenter.org/topics/pubs/Nueva%20Izquierda%20Enero%2020091.pdf