La nueva izquierda, la crisis de representación y la participación social en América Latina

No cabe ya duda de que, de hecho, existe una nueva izquierda1
en América Latina, fenómeno que se identifica con la victoria
electoral de los partidos de izquierda en Brasil, Chile y
Uruguay, con el crecimiento electoral de la izquierda en México y con
el fortalecimiento de partidos, movimientos y líderes populistas de izquierda
en la región andina (Castaneda, 2006; De la Torre, 2007; Feole,
2007; Cleary, 2006). Al mismo tiempo que se acentúan las evidencias
empíricas sobre el crecimiento de la izquierda en América Latina, surge
un conjunto de dudas sobre el origen, el significado y las consecuencias
de ese fenómeno. Algunos autores argumentan que el crecimiento de la
izquierda en América Latina se relaciona directamente con la prolongada
crisis económica que vivió la región en los ochenta y noventa, y con la
forma neoliberal de estabilización de la economía que tuvo lugar en la
región (Castaneda, 2006; Garavito et al, 2005).
Otros autores niegan incluso algunos elementos relativamente consensuados
en la literatura sobre la nueva izquierda en lo que concierne
a los efectos del neoliberalismo en la región. Feoli argumenta que no es
correcto suponer que disminuyó el gasto social, al paso que Leira aduce
que no es correcto afirmar que la llegada de gobiernos de izquierda puso
fin al desempleo o mejoró la performance económica de los principales
países latinoamericanos (Leira, 2007). Por tanto, si bien existe consenso
acerca de la llegada de la izquierda a posiciones de gobierno en la región,
el consenso desaparece cuando se trata del significado del fenómeno.
Una de las características interesantes de esta polémica sobre el neoliberalismo
reside en el hecho de que no incluye un elemento fundamental
producido por los conflictos politicos en torno al neoliberalismo
en diversos países: la crisis de representación producida por el apoyo de
los partidos de izquierda a la estabilización neoliberal en los casos de
la Venezuela de Carlos Andrés Pérez (Mainwaring et al, 2006), de la
Argentina de Carlos Menem y del propio México de Carlos Salinas de
Gortari. Esta crisis de representación no se extiende sólo a los partidos
tradicionales de izquierda que dejaron de existir, sino también a los países
en los que los embates post-electorales en dirección al neoliberalismo
provocaron la implosión del sistema partidario, como sucedió en Perú
con Alberto Fujimori (Lynch, 2007).
A la vez que no existe consenso sobre el significado de la llegada de
diversos partidos de izquierda al poder, parece existir un falso consenso
sobre la asociación entre este fenómeno y la participación política. La
tradición de la izquierda latinoamericana cuenta entre sus principales
características, a partir de la redemocratización de la región en los noventa,
el incentivo a la participación (Avritzer, 2002; Baiocchi, 2003;
Abers, 1996). Sin embargo, a medida que observamos la proliferación
de experiencias de izquierda ancladas en la participación, podemos percibir
la emergencia de por lo menos tres fenómenos diferentes. En primer
lugar, vemos formas de participación institucionales, implementadas
por los partidos políticos en Brasil, Argentina, Uruguay, México y Perú
(Avritzer, 2006; 2007; Baiocchi, 2005; Peruzzotti y Smulovitz, 2006).
En segundo lugar, observamos movilizaciones intensas con objetivos
no institucionales, pero promovidas por actores sociales ligados a la izquierda,
en Argentina, Ecuador y Bolivia (Auyero, 2006; Johnston y
Almeida, 2006). En tercer lugar, se encuentran las formas semi-institucionales
pero fuertemente dependientes del gobierno, impulsadas por
el gobierno de Chávez (Levine y Romero, 2006). Estas formas no son
iguales y su relación con el sistema democrático produce consecuencias
distintas que han sido subestimadas por la literatura.
El presente artículo tiene tres objetivos: en la primera parte, abordaremos
la crisis de representación que viven actualmente algunos países
de América Latina desde la perspectiva de los conflictos politicos postelectorales
promovidos por algunos de los introductores de las reformas
neoliberales. También demostraremos que el papel de los partidos de izquierda
en la implementación o no de reformas neoliberales en la región
juega un rol decisivo en el establecimiento de modelos partidarios o no
partidarios de izquierda en la región. En la tercera parte, distinguiremos
las propuestas de participación política que surgieron en estos países de
acuerdo con el tipo de gobierno de izquierda existente. También definiremos
de manera más precisa cuáles son los avances del modelo institucional
de los gobiernos de izquierda a partir de los ejemplos de Brasil,
Chile y Uruguay.

Neoliberalismo y crisis de representación
en América Latina
La mayoría de los abordajes sobre la nueva izquierda en América Latina
diferencia los gobiernos de la región entre "populistas" y "no populistas"
(Roberts, 2006; De la Torre, 2007; Cleary, 2006). Sin embargo, una de
las cuestiones que continúa sin ser tratada en ese debate es la reestructuración
que atravesó el sistema político de la región en los años noventa y
el motivo de dicha reestructuración.
En la presente sección defenderemos la siguiente tesis: el clivaje político
en la región no debe reducirse a la oposición entre regímenes de izquierda
populistas y los no populistas. La verdad es que la gran diferencia que
existe en América Latina hoy reside entre formas institucionales y no institucionales
de implementación de las políticas de izquierda, y la diferencia
entre ambas no es el populismo sino la implosión del sistema representativo
en algunos países. Permítaseme desarrollar algo más este punto.
La implementación de formas de estabilización política conocidas
como neoliberales generó diversos fenómenos en América Latina:
algunos autores hablan de la estagnación económica de largo plazo
(Castaneda, 2006); otros se inclinan por un aumento de la desigualdad
(Lynch, 2007) e incluso otros argumentan que hubo una reducción del
gasto social en la región (Feole, 2007). La cuestión sólo encuentra solución
mediante la desagregación de los datos por bloques de países, como
se muestra en el cuadro 1. Así, es posible percibir que en la mayoría de
los países de la región, el gasto social quedó inmovilizado en la segunda
mitad de los noventa, y en los pocos países en los que se produjo un pequeño
crecimiento, como en el caso de Ecuador, dicho crecimiento tuvo
lugar después de una caída bastante acentuada (-1,7%) en los cinco años
anteriores.
Sin embargo, la cuestión que merece ser destacada no es tanto si la introducción
de políticas de estabilización neoliberal condujo a una fuerte
reducción del gasto social en la región—lo que puede afirmarse con absoluta
corrección en países como Ecuador, Costa Rica y Argentina, pero
no en los casos de Brasil y Bolivia. La cuestión es conocer el impacto
que esas políticas tuvieron sobre el sistema de representación y sobre la
forma de organización de los partidos de izquierda. Y allí encontramos
claramente dos casos distintos: uno en el Cono Sur, el otro en la región
andina. El primer caso está constituido por Brasil, Chile y Uruguay y,
hasta cierto punto, por la propia Argentina, debido a divisiones internas
del partido peronista. Tal como muestra el cuadro 2, los partidos de izquierda
de estos países no implementaron políticas liberales y su llegada
al poder sirvió para mitigar el efecto de la implementación de políticas
neoliberales por medio de políticas sociales compensatorias. En Brasil,
Chile y Uruguay— los partidos de izquierda existentes no participaron
en el ajuste neoliberal. Tanto el PT en Brasil como el Frente Amplio en
Uruguay, como el Partido Socialista en Chile, implementaron importantes
políticas sociales compensatorias a partir de su llegada al poder. El
caso de Argentina es más complejo ya que un sector del peronismo realizó
la implementación del ajuste neoliberal con Carlos Menem, en tanto
que el otro sector se inclinó a favor de las políticas compensatorias con
Néstor Kirchner, salvando así a su partido del destino de partidos como
la Acción Democrática (AD) de Venezuela.
Lo que diferencia el caso de los cuatro países del Cono Sur del de los
países andinos son dos fenómenos muy importantes: el primero es la participación
de los partidos de izquierda en el ajuste neoliberal, en contra
del programa de estos partidos y, frecuentemente, en contra de la propaganda
preelectoral que realizaron. Este es por cierto el caso de Venezuela
con Carlos Andrés Pérez, de Bolivia con los kataristas, y de Ecuador
con Bucaram (Zamosc, 2006). El caso de Perú con Fujimori es similar,
a pesar de la falta de relación entre su propuesta política y un partido de
izquierda, puesto que durante la campaña contra Vargas Llosa la aseveración
de que no llevaría adelante una propuesta de ajuste neoliberal fue
decisiva para la victoria de Fujimori. De esta manera, no es difícil percibir
que el elemento central que diferencia la región andina del Cono Sur
no es la existencia del populismo sino la presencia continua de partidos
de izquierda en la vida institucional de los países del Cono Sur. La cuestión
política es fundamental para comprender las similitudes y diferencias
de los gobiernos de izquierda en la región. Vale la pena mencionar
que, tanto en el caso extra-institucional como en el caso institucional,
los gobiernos de izquierda de estos países están implementando políticas
participativas. Sin embargo, como demostraré en la siguiente sección de
este trabajo, tales políticas son completamente distintas.

Gobiernos de izquierda y participación en América Latina

En los últimos veinte años ha habido un aumento manifiesto de las formas
de participación política en América Latina. Este aumento comenzó
con las movilizaciones masivas durante los procesos de democratización
en Brasil y Argentina. La movilización a favor de las elecciones directas
continúa siendo la más grande en la historia reciente del país (Avritzer,
1998). El Nunca Más llegó a convocar a más de 500 mil personas hacia el
final de la última dictadura en Argentina (Leis, 1989). Esta tradición de
grandes movilizaciones continuó en América Latina con el cacerolazo de
Argentina en 2001, con las movilizaciones contra Sánchez de Lozada en
Bolivia, y con las movilizaciones indígenas en Ecuador patrocinadas por
la CONAIE (Zamosc, 2006).
América Latina también vivió un aumento sumamente significativo
de las formas institucionales y semi-institucionales de participación. El
origen de este aumento reside en las nuevas legislaciones a favor de la participación
ciudadana que surgieron en la región después del fin del autoritarismo.
El proceso constituyente de Brasil (1986-1987) fue el punto de
partida de una enorme institucionalidad democrática integrada por más
de 10 mil consejos de salud y de asistencia social y por más de 170 casos
de presupuesto participativo (Avritzer, 2006; 2009). Brasil cuenta con
más consejeros que concejales en sus municipios. Un segundo ejemplo es
la Ley de Participación Popular de Bolivia, que propició la proliferación
de una enorme institucionalidad democrática.
Los ejemplos exitosos de participación se fueron expandiendo en la
región y condujeron al surgimiento de otras experiencias importantes de
participación en el Cono Sur, como son las experiencias de presupuesto
participativo en Rosario y en Buenos Aires (Romero, 2007). También,
en el caso de las poblaciones indígenas, Chile introdujo formas similares
de participación, como las comisiones de pueblos indígenas creados
por la Ley Indígena de 1993 (Haughney, 2006). Lejos de todas estas
experiencias también surgieron los denominados Círculos Bolivarianos
en Venezuela, a partir del incentivo del gobierno de Chávez. Aunque
los datos sean imprecisos, parecen existir alrededor de 20 mil círculos
bolivarianos en Venezuela, en los que participan cerca de 2 millones de
personas (Hawkins y Hansen, 2006). Todas estas formas de participación
que movilizan a los actores sociales en la región son importantes y
han sido consideradas como uno de los elementos de la emergencia de
la llamada nueva izquierda. Sin embargo, a fin de comprender mejor el
fenómeno de la nueva izquierda, es preciso diferenciar estas formas y
relacionarlas de manera positiva o negativa con los avances democráticos
que están en marcha en la región.
Es posible afirmar que existen tres tipos de formas de participación
en la región: un primer tipo, que denomino "participación directa no
institucional"; un segundo tipo, que denomino "participación institucional
de abajo hacia arriba"; y un tercer tipo, que denomino "participación
semi-institucional de arriba hacia abajo". Permítanme describir
rápidamente los principales elementos de cada una de estas formas de
participación.
El primer tipo, la participación directa no institucional, es la forma de
movilización que hemos visto aparecer con frecuencia en Ecuador, en
Bolivia durante el derrocamiento del gobierno de Sánchez de Lozada, en
Argentina durante el cacerolazo, en Venezuela durante el caracazo y en las
movilizaciones a favor y en contra del gobierno de Chávez. Estas formas
de movilización reconocen sus orígenes en disputas políticas intensas que
crearon lógicas de amigo y enemigo y que muchas veces condujeron al
derrocamiento de los gobiernos, como fue el caso de Fernando de la
Rúa, Gonzalo Sánchez de Lozada y Abdalá Bucaram (Auyero, 2006;
De la Torre, 2007). Estas movilizaciones tienen una lógica moral que
merece ser abordada. Los actores que se rebelaron, tanto en Argentina
como en Ecuador y, muy probablemente, en Bolivia, no son los actores
clásicos del momento de la redemocratización. En Argentina, los dos
actores más clásicos de diferentes momentos históricos del país, el movimiento
obrero y el movimiento por los derechos humanos, no tuvieron
centralidad durante el cacerolazo ni en las movilizaciones similares en las
provincias. Todo indica que por detrás de estas formas de movilización
de grupos sociales fuertemente excluidos hay dos nociones importantes:
la primera, que parece ser el caso de Ecuador y de Bolivia, es la manifestación
contra la implementación de políticas sin considerar el elemento
disruptivo de la acción. Así, cuando la CONAIE se moviliza contra los
distintos planes de ajuste neoliberal, la idea central es no medir conse
cuencias políticas o económicas (Zamosc, 2006).
Es interesante destacar que el caso argentino parece incorporar un
elemento adicional, que es el castigo moral in situ (Auyero, 2006) de
quienes detentaban cargos administrativos para hacer visible el mal uso
del poder. En ambos casos, es importante percibir que esta lógica moral
de las movilizaciones expresa los elementos fundamentales de la crisis de
representación anteriormente mencionada. Los actores o las instituciones
que podrían canalizar de otra manera estas movilizaciones no están
presentes en el territorio nacional, y la lógica de estas movilizaciones adquiere
un elemento estético-expresivo fundamental. Pretenden mostrar
algo ante el poder y no reivindicar algo ante el poder. En este sentido, no
son ni institucionales ni anti-institucionales, sino meramente no institucionales.
No tienen en cuenta la institucionalidad política. Su objetivo es
tan sólo expresarse en forma pública con relación al poder.
El segundo caso de participación en América Latina en la actualidad
es el que denomino "participación institucionalizada". No casualmente
esta forma de participación aparece únicamente en los países en los que
la crisis de representación no desestructuró el sistema político. En Brasil,
Chile y Uruguay gobiernan partidos de izquierda, que implementaron
políticas participativas en algún nivel. En el caso de Brasil, estas políticas
están siendo implementadas desde la promulgación de la Constitución
de 1988. De todas estas políticas, la que adquirió mayor notoriedad ha
sido el presupuesto participativo, introducido por primera vez en Porto
Alegre en 1990 (Abers, 2000; Avritzer, 2002). No corresponde describir
aquí el presupuesto participativo, cuyo funcionamiento es bastante
conocido. Cabe apenas señalar que reintrodujo la idea de participación
social en el escenario político brasileño sin crear conflictos importantes
con las estructuras representativas del sistema político (Faria, 2005).
Esto fue posible gracias a la manera original en que articuló una amplia
participación con la iniciativa de los alcaldes de transferir poder a las
instancias de participación. También pudo hacerlo porque jamás cuestionó
la legitimidad de las legislaturas locales, que siempre apoyaron el
resultado del proceso participativo. De esta manera, cuando el PT ganó
las elecciones para el gobierno federal en Brasil en 2002, en el nivel local
ya se habían sentado las bases para una ampliación de la participación en
el nivel federal.
En el nivel federal existen consejos de salud y de asistencia social en
casi todos los municipios del país. Lo que hizo el gobierno federal, en el
caso de Brasil, fue ampliar y reforzar algunas de las formas de participación
existentes, especialmente los consejos y las denominadas conferencias
nacionales.2 Se crearon consejos en prácticamente todas las áreas de
políticas públicas (Avritzer, 2009) y se realizaron más de treinta conferencias
nacionales que establecieron las agendas de ministerios importantes,
como el de Asistencia Social, que creó el SUAS (Sistema Único de
Asistencia Social) sobre la base de las decisiones adoptadas por las conferencias
nacionales, y como los Ministerios de las Ciudades y del Medio
Ambiente, que reorganizaron sus agendas a partir de las conferencias nacionales
celebradas en sus respectivas áreas. Es posible concluir entonces
que durante el gobierno de Lula se reforzaron las formas de participación
y que éstas no entraron en conflicto con las formas de representación
vigentes en el sistema político como un todo.
Se puede realizar una afirmación similar respecto del gobierno de
Tabaré Vázquez. El proceso de descentralización política asociado a la
participación fue implementado durante el período en el que Tabaré
Vázquez fue intendente de Montevideo. Dos características fueron importantes
en el proceso participativo uruguayo: la primera es el intento
de compatibilización de la estructura de representación partidaria con
el proceso representativo. En la totalidad de los 16 Centros Comunales
Zonales (CCZ) creados por Tabaré Vázquez hubo una tentativa de establecer
dos niveles simultáneos de participación, uno formado por miembros
del sistema político y otro por representantes de las asociaciones
barriales (Chaves, 2004; Goldfrank, 2002). Se mantuvo la misma estructura
en el caso del gobierno nacional. Finalmente, el caso chileno también
se enmarca en la estructura institucional de participación, aunque es
claramente menos participativo que Brasil y Uruguay. Pero nuevamente
es posible señalar una correlación entre participación y representación,
en especial en las cuestiones concernientes al medio ambiente y a la política
indígena, en las que se recurrió a la participación.
En el caso de la Corporación Nacional para el Desarrollo Indígena
(CONADI), creada en Chile en 1993, la elección para el Consejo
Nacional contó con la participación de 28 mil indígenas. Las atribuciones
que el gobierno de la Concertación confirió a la CONADI fueron
amplias, e incluyeron la gestión de las propiedades comunitarias de los
indios mapuche (Haughney, 2006:127). Sin embargo, los episodios re-
gistrados durante la construcción de las centrales hidroeléctricas en el
Bio Bío marcan los límites del caso chileno en materia de participación.
Cuando las atribuciones de la CONADI con respecto a los pueblos indígenas
entraron en conflicto con una visión desarrollista de la gestión
de la economía, prevaleció esta última dimensión independientemente
de la movilización de los indígenas mapuche contra la inundación de sus
tierras a causa de la construcción del embalse.
Por lo tanto, nos encontramos con tres casos de compatibilidad entre
la forma de participación y la forma de representación. En los tres casos,
la iniciativa de la participación reside en una dinámica particular de las
sociedades civiles locales y de su interacción con el poder político. En
los tres casos existen conflictos entre las instancias de participación y las
instancias de representación, pero estos conflictos no conducen a la desintegración
de las formas de representación sino a soluciones puntuales
que pueden estar más a favor de los actores sociales, como es el caso de
Brasil, o más a favor de las instancias estatales, como es el caso en Chile.
Tal como veremos más adelante, éste es el elemento que distingue los
casos de representación institucional del caso de la participación semiinstitucional
de arriba hacia abajo.
Actualmente, junto con Brasil y Uruguay, Venezuela es el país latinoamericano
que más formas de participación ha introducido. En
Venezuela se destacan los Círculos Bolivarianos (creados en el año 2000
para defender los ideales de Simón Bolívar, la Constitución Bolivariana y
para organizar sus comunidades). Desde entonces, se formaron Círculos
Bolivarianos en las principales comunidades del país, con una participación
de alrededor de 2 millones de personas. Los actores que participan
en estos espacios exhiben una característica similar y una diferencia
importante con respecto a los actores que intervienen en las formas de
participación de Brasil y Uruguay. La semejanza reside en una concepción
de ciudadanía activa (Hawkins e Hansen, 2006:103) que también
encontramos entre los participantes del presupuesto participativo de
Brasil (Baquero, 2003). En este sentido, el caso de Venezuela confirma
un cambio de perfil en el populismo latinoamericano, que se trasladó de
una forma jerárquica de movilización hacia un modelo de organización
de la población en el nivel local. Por otra parte, los Círculos Bolivarianos
manifiestan una mezcla poco cívica entre la intención de participar activamente
y la intención de vincular esa participación con una defensa
incondicional del presidente Hugo Chávez. Al ser interrogados sobre los
motivos de su participación en los Círculos Bolivarianos, aproximadamente
la misma cantidad de personas afirmó que el motivo de su participación
era defender los intereses de la comunidad (41%) y/o apoyar
al presidente Chávez (42%) (Hawkins and Hansen, 2006:120). De esta
manera, en la actualidad tenemos un único caso de participación política
no autónoma en América del Sur.

Algunas reflexiones sobre participación,
sociedad civil y crisis de representac ión
Es posible percibir en este momento un triple patrón de participación
en América Latina en lo que respecta a las formas de participación que
pueden ser más o menos institucionales y que pueden implicar modos
diferentes de entender la sociedad civil, tal como muestra el cuadro 3.
Sin embargo, el punto fundamental que diferencia la participación social
en América Latina es una articulación específica entre participación
anti-institucional y dependencia de la sociedad civil. Existen hoy
en Argentina, en Bolivia e incluso en Brasil formas de participación de
corte anti-institucional, pero no se articulan con la tentativa del sistema
político de crear una sociedad civil dependiente del poder político.
Se puede percibir en el cuadro 3 la especificidad venezolana, que reduce
la variación de las formas de participación de tres a dos. Los casos
de Ecuador, Bolivia y Argentina con el cacerolazo, independientemente
de sus elementos no institucionales, no apuntan a la ruptura con los ele-
mentos del orden democrático, justamente por el mantenimiento del aspecto
autónomo de la sociedad civil. La autonomía de la sociedad civil,
asociada a las formas de participación existentes, puede eventualmente
conducir a una reconstitución del sistema de representación sobre nuevas
bases. El caso de Venezuela parece ser el único problemático al interior
del actual crecimiento de las políticas participativas en América del Sur,
justamente por la asociación entre una ruptura con el patrón de representación
y la ruptura con un patrón de autonomía de la sociedad civil.
Esta doble ruptura diferencia a Venezuela de todos los demás casos, que
pueden ser considerados como una profundización de la democracia a
través de la participación social.
En este sentido, a modo de conclusión, podemos afirmar que el crecimiento
de la izquierda en América Latina está efectivamente asociado
a la participación social, tal como afirma la mayor parte de la literatura.
Sin embargo, sólo es posible establecer el papel de las diferentes formas
de participación en el proceso de profundización de la democracia en la
región a través de una diferenciación conceptual. Al interior de una tipología
de estas formas, se destacan las formas institucionales, cuyo éxito se
relaciona con la forma más general de la llegada de la izquierda al poder
en países como Brasil, Chile y Uruguay, es decir, a través de formas
institucionales de participación que profundizan las experiencias de izquierda
vinculadas a trayectorias específicas de los partidos de izquierda
al interior del sistema representativo. Este parece ser el modelo cuya profundización
puede aportar contribuciones decisivas al fortalecimiento de
la democracia en la región.